記者 王珍
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前8個(gè)月，各地發(fā)行用于項(xiàng)目建設(shè)等專項(xiàng)債券2.95萬(wàn)億元，完成全年新增專項(xiàng)債券限額的77.5%，比序時(shí)進(jìn)度快10.8個(gè)百分點(diǎn)。
9月24日，在中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所舉辦的中國(guó)財(cái)政政策論壇第8期上，與會(huì)專家認(rèn)為，當(dāng)前地方財(cái)政緊平衡狀態(tài)下，必須解決專項(xiàng)債的投資邊界、全生命周期管理，以及財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。
中國(guó)人民大學(xué)政府債務(wù)治理研究中心兼職研究員，北京市忠慧律師事務(wù)所主任安新華介紹，2015年—2022年，中國(guó)地方政府通過(guò)專項(xiàng)債券籌集了超過(guò)16萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金，到現(xiàn)在為止，專項(xiàng)債是繼國(guó)債和政策性金融債后的第三大金融品種。
安新華指出，通過(guò)2018-2022年專項(xiàng)債券項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析，可以看到以項(xiàng)目為核心的地方政府債券投資沒(méi)有搞大水漫灌，而是完全落實(shí)了國(guó)家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)路，專項(xiàng)債券帶動(dòng)投資的作用越來(lái)越突出。但目前專項(xiàng)債券制度還在不斷完善過(guò)程中，債券項(xiàng)目從規(guī)劃到發(fā)行、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)都面臨各種各樣的問(wèn)題。
比如項(xiàng)目建設(shè)投資需求太粗放，直接影響項(xiàng)目投資資金效率，造成資金浪費(fèi)；其次是項(xiàng)目收益測(cè)算失真，目前的專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益測(cè)算一直缺少標(biāo)準(zhǔn)，即使是同一地區(qū)同一類型的項(xiàng)目，其收益測(cè)算都存在較大差異。
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教務(wù)處處長(zhǎng)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院教授毛捷根據(jù)微觀項(xiàng)目數(shù)據(jù)計(jì)算了各省專項(xiàng)債項(xiàng)目收益與債務(wù)加權(quán)平均覆蓋倍數(shù)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、陜西等西部省份專項(xiàng)債存在一定程度的“虛增收益”情況。究其原因，更多是收益測(cè)算失真導(dǎo)致。
第三個(gè)問(wèn)題是項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬不清問(wèn)題，安新華指出，在國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和糾紛處理的問(wèn)題中，沒(méi)有一個(gè)明確的資產(chǎn)管理的辦法或制度體系來(lái)支撐，最終將加大資產(chǎn)封閉運(yùn)行管理的難度和地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)羅志恒在會(huì)上指出了專項(xiàng)債發(fā)展的矛盾：專項(xiàng)債規(guī)模越來(lái)越大，收益率卻越來(lái)越低。此外，部分地區(qū)一方面要求專項(xiàng)債加快發(fā)行，另一方面項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足。專項(xiàng)債已經(jīng)成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)彌補(bǔ)收支不足的工具，“云南、湖南專項(xiàng)債的限額和余額已經(jīng)是零，而上海、江蘇、浙江債務(wù)結(jié)存現(xiàn)有空間還比較大。往往發(fā)達(dá)地區(qū)的項(xiàng)目應(yīng)該是比較多的，現(xiàn)實(shí)卻是相反的”。
羅志恒認(rèn)為，要根據(jù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和地方財(cái)力籌劃，關(guān)注常住人口的變動(dòng)趨勢(shì)，如人口持續(xù)流入的地方項(xiàng)目多一點(diǎn)，中西部地區(qū)可以少一點(diǎn)，通過(guò)其他債解決問(wèn)題。
中國(guó)人民大學(xué)政府債務(wù)治理研究中心副主任、財(cái)政金融學(xué)院教授李戎認(rèn)為，專項(xiàng)債不應(yīng)該盲目擴(kuò)大具有收益的公益事業(yè)范圍。隨著基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，在這方面的投資要相應(yīng)地壓縮。其次，不能為了完成具有一定收益性的目標(biāo)，本末倒置，把本來(lái)應(yīng)該是純公共品的變成了準(zhǔn)公共品。
李戎建議，政府要改變大包大攬的作風(fēng)，比如在部分準(zhǔn)公共品上探索市場(chǎng)化的提供方式，這樣政府也不需要為了建設(shè)而發(fā)債，把事情交給市場(chǎng)，同樣可以享受準(zhǔn)公共品帶來(lái)的便利；同時(shí)，政府的職能也更加得明確，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也可以轉(zhuǎn)型，更有韌性，讓更多的民營(yíng)資本活私人資本來(lái)參與。
安新華也建議讓民營(yíng)企業(yè)盡參與進(jìn)來(lái)，社會(huì)資本拉動(dòng)是相對(duì)良性的循環(huán)。但很少在財(cái)政領(lǐng)域，包括債務(wù)領(lǐng)域考慮營(yíng)商環(huán)境，其實(shí)是可以結(jié)合起來(lái)的，包括資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)授權(quán)機(jī)制，這都是營(yíng)商環(huán)境的一部分。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》顯示，財(cái)政部下一步將研究擴(kuò)大投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)投資。加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和投后管理，完善項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全周期、全過(guò)程監(jiān)督管理機(jī)制，提升專項(xiàng)債券資金使用效益。