記者 王珍
地方政府正在加速化解隱性債務(wù)。截至10月20日,全國已有20個省份披露了總計超9000億元的特殊再融資債券發(fā)行計劃。分析師預計,本輪化債規(guī)模將超過1萬億元。
這是2019年以來規(guī)模最大的一輪化解地方隱性債務(wù)行動。2015年至2018年,我國通過發(fā)行地方政府債券置換2014年底前形成的隱性債務(wù)12.2萬億元。2018年8月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風險的意見》,要求地方政府在未來5-10年內(nèi)化解隱性債務(wù)。
今年3月,財政部原部長樓繼偉在《比較》雜志上發(fā)表《新時代中國財政體系改革和未來展望》一文指出,地方政府隱性債務(wù)余額數(shù)據(jù)沒有官方統(tǒng)計,市場估計在30萬億—50萬億元。
東北財經(jīng)大學國民經(jīng)濟工程實驗室主任、原中央黨校國際戰(zhàn)略研究院副院長周天勇表示,地方政府債務(wù)無序擴張的一個根本原因在于,我國缺乏一套現(xiàn)代財政制度體系。
“我們的地方政府熱衷于搞建設(shè)、搞工程、搞投資,隨意性很高,建設(shè)規(guī)模也很大。比如,許多地方政府其實只有一二百萬人,沒有必要修地鐵,甚至一些大中城市也沒有必要修那么多的地鐵?!彼诮邮芙缑嫘侣劜稍L時稱。
他建議,從短期來看,要嚴格控制新債在預算中的還本付息比例,甚至允許少量地方政府破產(chǎn),給地方政府一種警示,壓緊壓實責任制。從長期來看,必須要建立現(xiàn)代財政體制。
另外,周天勇強調(diào),解決債務(wù)問題,要增加資產(chǎn)負債表上的有效資產(chǎn)?!坝懻搨鶆?wù),如果不談資產(chǎn)質(zhì)量,不重視資產(chǎn)的整個功能,這將是一個缺陷。”
他認為,要盡快推進城鄉(xiāng)土地和農(nóng)村宅院房屋的資產(chǎn)化改革,防止資產(chǎn)短缺債務(wù)風險及其修補可能發(fā)生的經(jīng)濟衰退危機。
根據(jù)周天勇所在的實驗室測算,從上世紀90年代后期至今,中國經(jīng)濟增長中有一大部分來自于土地和房屋資產(chǎn)化以后的財富溢價?!拔磥?5年,如果把城鄉(xiāng)土地宅地農(nóng)村宅院放開,每年會有1.1%的增長潛能?!?/p>
“去年,按照市場可交易農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、城市和縣城可交易的建設(shè)用地等,以影子價格計算,加上農(nóng)村地面住宅,最保守估計共有900萬億元左右,如果把這些可交易的土地宅院都放開,將其變成資產(chǎn),那么這900萬億元資產(chǎn)可以扛住任何債務(wù)問題,因此我認為必須換個思路。應(yīng)進一步深化改革三權(quán)分置,使農(nóng)村耕地和宅院可交易、可定價、可資產(chǎn)化?!敝芴煊抡f。
周天勇長期致力于財政模式轉(zhuǎn)變與城市經(jīng)濟發(fā)展研究,對現(xiàn)行財稅體制存在的弊病、財稅體制改革的重要性和改革方法均提出了自己的見解。
以下是界面新聞?wù)淼牟稍L實錄:
界面新聞:地方政府隱性債務(wù)呈現(xiàn)形式多樣、無序擴張的特點,造成這一問題的根本原因是什么?
周天勇:我覺得還是和財政預算以及地方國有企業(yè)的管理有關(guān)系。
第一、沒有建立起現(xiàn)代財政體制。一般在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家,一般預算和建設(shè)預算是分開的,建設(shè)預算就是一個單獨的預算,一事一議;一般預算主要是日常的支出,一般預算里有一個科目叫還本付息,對還本付息占財政收入的比例作出嚴格規(guī)定,比如一年不能超過15%,會有一個約束,但我們沒有這個制度。
我們的地方政府熱衷于搞建設(shè)、搞工程、搞投資,隨意性很高,建設(shè)規(guī)模也很大。比如,許多地方政府其實只有一二百萬人,沒有必要修地鐵,甚至一些大中城市也沒有必要修那么多的地鐵;貴州一個縣借了400億元債搞一堆沒用的建設(shè),根本不想怎么還的問題。
第二、融資軟約束。屬地管理的銀行隨便給地方政府及其平臺借款;發(fā)債無限制,發(fā)債市場不完善,政府信息不透明,沒有一套制度來約束地方政府的借債,所以控制不住。
第三,地方支出壓力大。許多國家的福利教育、醫(yī)療、養(yǎng)老都是中央政府支付,所以中央政府的債務(wù)比較多,比如希臘主權(quán)債務(wù)危機,主要是中央政府借的債。但我們的民生、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域,事無巨細只要有支出,都要由地方政府來支付。
界面新聞:那該如何化解不斷增長的債務(wù)?
周天勇:從短期來看,中央政府首先要嚴管,禁止地方融資平臺無序擴張。從今年開始要嚴格控制新債的還本付息比例,有能力就借,沒能力別借;同時,要處理一部分國有資產(chǎn),該賣就賣。其次,允許地方政府破產(chǎn),給地方政府一種警示,壓緊壓實責任制。中長期來看,必須要建立現(xiàn)代財政體制。
另外,我覺得非常重要的是,債務(wù)是和資產(chǎn)是相對應(yīng)的。討論債務(wù),如果不談資產(chǎn)質(zhì)量,不重視資產(chǎn)的整個功能,這將是一個缺陷。我們的學界恰恰沒有關(guān)注到有效資產(chǎn)不足的問題,沒有注意到資產(chǎn)和債務(wù)的平衡問題,沒有考慮資產(chǎn)對貨幣幣值穩(wěn)定之錨的作用,我覺得這是缺憾。我們地方政府債務(wù)規(guī)模巨大、資產(chǎn)質(zhì)量存疑、收益不太行。不解決有效資產(chǎn)不足的問題,再怎么化債,整個債務(wù)鏈還是會斷裂,因為沒有抵押信用,債務(wù)體系肯定會出問題。
GDP增長是債務(wù)還本付息的基礎(chǔ)保證。去年保守估計有360萬億元的債務(wù),即使按照3.5%的利息率,一年需要還12.6萬億元利息,是GDP的10%多,需要關(guān)注增長速度與還本付息的覆蓋問題。
界面新聞:你以前提到解決債務(wù)問題應(yīng)增加資產(chǎn)負債表上的資產(chǎn),把所有土地都放開交易,當前的可操作性有多強?比如,農(nóng)村宅基地怎么市場化?
周天勇:中國城鄉(xiāng)土地和農(nóng)宅二元體制既是問題,又是潛在的資產(chǎn)資源。我們沒有放開所有土地成為資產(chǎn),而是把一部分土地作為生活或者生產(chǎn)資料。這部分土地是資產(chǎn),那部分土地是生活資料或者是沒有價格的生產(chǎn)資料,不就產(chǎn)生扭曲了嗎?
所以必須得改革,根據(jù)我們實驗室計算,上世紀90年代后期至今,中國經(jīng)濟增長中有一大部分來自于土地和房屋資產(chǎn)化以后的財富溢價,如果不放開,這一塊就沒有。我們計算過,未來15年如果把城鄉(xiāng)土地宅地農(nóng)村宅院放開,每年有1.1%的增長潛能。另外,土地與房屋是保證信用和穩(wěn)定幣值的基石,因此,無論從增長潛能看,還是從增長的安全方面考慮,都應(yīng)當放開土地成為資產(chǎn)。
未來債務(wù)的增長速度快于GDP,現(xiàn)在只剩城鎮(zhèn)商品住宅和寫字樓商業(yè)樓等550萬億元存量資產(chǎn),且資產(chǎn)價格仍在縮水,如果不放出一些資產(chǎn),風險會加大,因此城鄉(xiāng)土地宅院資產(chǎn)化刻不容緩。
去年,按照市場可交易農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、城市和縣城可交易的建設(shè)用地等,以影子價格計算,加上農(nóng)村地面住宅,最保守估計共有900萬億元左右,如果把這些可交易的土地宅院都放開,將其變成資產(chǎn),那么這900萬億元資產(chǎn)可以扛住任何債務(wù)問題,因此我認為必須換個思路。應(yīng)進一步深化改革三權(quán)分置,使農(nóng)村耕地和宅院可交易、可定價、可資產(chǎn)化。
在市場經(jīng)濟體系中,土地和房屋所有制的結(jié)構(gòu)和形式必須和市場經(jīng)濟耦合,否則社會主義市場經(jīng)濟這一機器會卡頓、損壞。如果現(xiàn)在不解決這個問題,那么5年或者10年以后債務(wù)和金融體系風險又會加大。為了防止中國資產(chǎn)短缺債務(wù)風險及其修補可能發(fā)生的經(jīng)濟衰退危機,最重要、必要和緊迫的,是盡快推進城鄉(xiāng)土地和農(nóng)村宅院房屋的資產(chǎn)化改革,在這個過程中,有三點需要注意。
一是,因為要素市場化和資源資料資產(chǎn)化是貨幣穩(wěn)定和債務(wù)安全的基礎(chǔ),城鄉(xiāng)土地和農(nóng)村宅院房屋資產(chǎn)化改革應(yīng)當在先,財政赤字、貨幣量化以及投資擴張等宏觀經(jīng)濟政策要和資產(chǎn)化改革相協(xié)調(diào)。
二是,在堅持土地公有制原則的前提下,需要更大力度地解放思想和實事求是,形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性土地房屋使用、交易、投資和建設(shè)市場,放開土地使用財產(chǎn)權(quán),使其可交易、可定價和可抵押,并延長土地使用權(quán)年限。
三是,簡化農(nóng)村農(nóng)戶承包與使用耕地、宅基地的所有制實現(xiàn)結(jié)構(gòu),使其使用財產(chǎn)權(quán)能夠直接進行交易,從而保證其能夠在配置方面運轉(zhuǎn),在規(guī)模經(jīng)濟、要素組合等方面與之耦合,在城鄉(xiāng)要素流動方面實現(xiàn)順暢流動,在投資、貨幣和債務(wù)方面形成交易、抵押等循環(huán)。
另外,我覺得,政府應(yīng)當發(fā)行一批長期國債,將一些城市里的存量房屋買下來作為廉租房,讓進城農(nóng)民有房可住。房子要雙向流動,農(nóng)村的閑置房子也要盤活,這樣整個房地產(chǎn)才能活起來。
界面新聞:你怎么看當前提振需求、刺激消費的各項政策措施?除了現(xiàn)行的政策外,還有哪些建議?
周天勇:現(xiàn)在主要是居民收入消費和出口的問題。從9月份的出口數(shù)據(jù)來看,出口占GDP的比例在下降;居民的消費需求雖然9月份數(shù)據(jù)上來了,但是從收入的角度來看還是乏力。我們?nèi)ツ昃用裣M支出只占GDP的28%,在全世界都是很低的水平,說明居民的消費能力太弱。這個時候就不能老去修路,現(xiàn)在已經(jīng)過剩了。
提高居民收入水平、更好挖掘內(nèi)需市場潛力,還需要在多個方面松綁和放寬,真正盤活資源?,F(xiàn)在,投資需求、消費需求、出口需求這三大需求都受到制約,最根本的問題還是收入問題。增加老百姓的收入,增強他們的消費能力,投資才能上去。另外,要把出口穩(wěn)住,不能持續(xù)下降。