界面新聞?dòng)浾?| 張旭

界面新聞編輯 | 翟瑞民

我國(guó)正加快推進(jìn)糧食安全專門立法，實(shí)現(xiàn)從政策治理到法治治理的根本轉(zhuǎn)變。2023年6月26日，糧食安全保障法草案首次提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議后，10月20日，草案又提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議二次審議。10月25日，中國(guó)人大網(wǎng)公布了《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》（草案二次審議稿），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

全國(guó)人大法工委發(fā)言人楊合慶曾在10月19日新聞發(fā)布會(huì)上介紹，“近年來(lái)，國(guó)家制定完善相關(guān)法律，實(shí)施一系列措施，守住了耕地紅線，初步遏制了耕地總量持續(xù)下滑趨勢(shì)。但是，我國(guó)人均耕地少、耕地質(zhì)量總量不高、耕地后備資源不足的基本國(guó)情沒(méi)有改變。”

楊合慶特別指出，為了挖掘耕地利用潛力，草案二次審議稿規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜、分類推進(jìn)撂荒地治理，采取措施引導(dǎo)復(fù)耕。家庭承包的發(fā)包方可以依法通過(guò)組織代耕代種等形式將撂荒地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

農(nóng)業(yè)比較效益低下是根因

耕地撂荒多見(jiàn)于發(fā)達(dá)國(guó)家。在我國(guó)，自20世紀(jì)80年代后期，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸轉(zhuǎn)移，耕地撂荒現(xiàn)象開(kāi)始顯現(xiàn)。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)撂荒地的定義并不統(tǒng)一。學(xué)界認(rèn)為狹義的耕地撂荒是指某段時(shí)間沒(méi)有被耕種而荒蕪的狀態(tài)。而廣義的撂荒地是指土地利用過(guò)程中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者受自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策等多重因素影響主觀放棄而處于閑置或未充分利用的耕地狀態(tài)。

耕地撂荒作為土地資源系統(tǒng)下耕地資源變化的形式之一，不僅造成糧食生產(chǎn)面積的減少，同時(shí)還會(huì)對(duì)糧食生產(chǎn)環(huán)境造成一定的負(fù)面影響。2021年，北京師范大學(xué)國(guó)土空間規(guī)劃與不動(dòng)產(chǎn)研究中心教授姜廣輝團(tuán)隊(duì)在自然資源學(xué)報(bào)發(fā)表《中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)耕地撂荒程度及其對(duì)糧食產(chǎn)量的影響》一文指出，耕地撂荒將直接造成糧食播種面積的下降，且受城鎮(zhèn)化工業(yè)化影響，這種現(xiàn)象在城鄉(xiāng)結(jié)合部表現(xiàn)尤為突出。此外，半干旱地區(qū)受植被恢復(fù)速度較慢因素影響，長(zhǎng)時(shí)間的耕地撂荒將會(huì)引起土壤肥力下降、土壤侵蝕等一系列問(wèn)題，改變了糧食生產(chǎn)的環(huán)境資本要素，最終導(dǎo)致糧食總產(chǎn)量的下降。

南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院、糧食經(jīng)濟(jì)研究院副教授錢龍告訴界面新聞，耕地撂荒形成的原因是多方面的，最根源的問(wèn)題是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低下。

“相較其他行業(yè)，耕地‘靠天吃飯’等不穩(wěn)定因素較多且農(nóng)產(chǎn)品的虧損風(fēng)險(xiǎn)較高，補(bǔ)貼政策有限，從而導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。并且，伴隨著精壯勞動(dòng)力流失，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力陷入弱質(zhì)化。由此面臨的一個(gè)問(wèn)題，即務(wù)農(nóng)人口老年化和實(shí)際勞動(dòng)力供給不足，這也是導(dǎo)致土地不得不撂荒的重要且直接原因?！卞X龍表示。

河南工業(yè)大學(xué)糧食政策與法律研究所所長(zhǎng)穆中杰告訴界面新聞，外出務(wù)工或者從事其他職業(yè)致使土地撂荒只是問(wèn)題的表面現(xiàn)象，其本質(zhì)是農(nóng)民種糧“無(wú)利可圖”“無(wú)錢可賺”，也可以理解為農(nóng)民對(duì)種糧的“和平抗議”。

“基礎(chǔ)設(shè)施薄弱也是一方面?！卞X龍談到，像西南丘陵地區(qū)，比如貴州、廣西、四川等地形地貌較為復(fù)雜的地區(qū)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化工具很難應(yīng)用到這些復(fù)雜的地形。并且，有些低洼地區(qū)，耕地條件惡劣，易旱易澇，農(nóng)民的投入大于產(chǎn)出，耕種積極性降低，進(jìn)而導(dǎo)致大面積土地撂荒。

此外，錢龍認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)率短期內(nèi)難以提升也是導(dǎo)致土地撂荒的一大原因。他指出，近年來(lái)，雖然各地相繼制定了一些土地流轉(zhuǎn)的政策與辦法，但流轉(zhuǎn)的機(jī)制還不夠健全，可操作性有待增強(qiáng)。他表示，部分農(nóng)民害怕自己的權(quán)益得不到保障，更愿意選擇將土地閑置。

廣東省科學(xué)院廣州地理研究所研究員李升發(fā)等人在地理學(xué)報(bào)發(fā)表的文章《耕地撂荒研究進(jìn)展與展望》中指出， 在農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善的背景下，盡管土地養(yǎng)老功能在減弱，但“戀土情結(jié)”使得農(nóng)民寧愿撂荒也不愿意把土地流轉(zhuǎn)。部分地區(qū)存在種糧補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)脫節(jié)，撂荒耕地也享受種糧補(bǔ)貼，降低了農(nóng)民種田和轉(zhuǎn)出土地的積極性，從而增加耕地撂荒的可能。土地承包權(quán)固化客觀上增加了交易成本，在一定程度上限制土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。

分類分區(qū)推進(jìn)撂荒治理

事實(shí)上，為破解農(nóng)村耕地撂荒難題，近年來(lái)，中央及各級(jí)地方政府已陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，加強(qiáng)對(duì)耕地撂荒問(wèn)題的整治。

2021年1月20日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出，開(kāi)展所轄區(qū)域耕地撂荒基本情況調(diào)查，逐村逐戶摸清底數(shù)，建立信息臺(tái)賬，制定統(tǒng)籌利用撂荒地具體方案。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》還明確，探索土地承包權(quán)退出機(jī)制，對(duì)長(zhǎng)期無(wú)力耕種或因舉家外遷造成撂荒的農(nóng)戶，在充分尊重個(gè)人意愿和合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)自愿退出承包權(quán)。加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理，嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方要依法合理利用土地，不得閑置撂荒；指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方將防止耕地撂荒要求納入流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，強(qiáng)化約束監(jiān)督。對(duì)撂荒連續(xù)兩年以上的，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

界面新聞注意到，2023年8月31日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中國(guó)農(nóng)工民主黨界提交的《關(guān)于農(nóng)村撂荒土地整治的提案》時(shí)表示，在分類推進(jìn)撂荒地治理方面，對(duì)平原地區(qū)撂荒地，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，擴(kuò)大糧食播種面積。對(duì)丘陵地區(qū)撂荒地，根據(jù)立地條件，宜糧則糧、宜特則特，發(fā)展糧食、特色水果、中藥材、優(yōu)質(zhì)牧草等生產(chǎn)，增加多樣化產(chǎn)品供給。對(duì)確不適宜耕種的撂荒地，可按有關(guān)政策規(guī)定和規(guī)劃要求用于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等。

在提高撂荒地利用率方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)多項(xiàng)支持撂荒地治理的措施，鼓勵(lì)支持開(kāi)展撂荒地綜合整理。

江蘇、廣西、浙江、重慶、福建等省市也在因地制宜探索多種路徑，加強(qiáng)撂荒地治理。2020年4月，福建省福州市結(jié)合地方實(shí)際在全省率先啟動(dòng)耕地拋荒撂荒整治工作，明確整治耕地拋荒撂荒的范圍、工作目標(biāo)、整治措施等，同時(shí)對(duì)拋荒撂荒耕地復(fù)耕后用于種植糧食作物獎(jiǎng)勵(lì)措施予以明確。2021年2月，廣西壯族自治區(qū)發(fā)布通知將耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼與農(nóng)民保護(hù)耕地、防止耕地撂荒責(zé)任相掛鉤，對(duì)耕地撂荒的，暫停發(fā)放該承包戶耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，待復(fù)耕后再重新納入補(bǔ)貼范圍。浙江省2021年3月發(fā)布通知也指出，指導(dǎo)督促承包、流轉(zhuǎn)主體履行耕地保護(hù)和合理利用責(zé)任，加強(qiáng)工商資本流轉(zhuǎn)土地利用情況的審核把關(guān)，防止耕地違規(guī)無(wú)序利用和閑置拋荒。

錢龍認(rèn)為，在政府激勵(lì)政策和發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的積極作用相結(jié)合的基礎(chǔ)之下，各地方應(yīng)有所側(cè)重地分類推進(jìn)撂荒地治理。

他表示，受地形影響，南方撂荒程度明顯高于北方，“像自然基礎(chǔ)條件較好的江蘇省及北方其他平原地區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)依靠完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展壯大，深化農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，豐富農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活形式來(lái)緩解撂荒現(xiàn)象?！?/span>

“提升種地的經(jīng)濟(jì)效益，是提高撂荒利用率的最終靶向?！卞X龍談到，在完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制方面，可以進(jìn)行土地整治和土地歸并集中。例如，江蘇省鹽城市等地進(jìn)行的土地整治改革。

據(jù)人民日?qǐng)?bào)2023年9月16日?qǐng)?bào)道，2019年起，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)探索開(kāi)展“小田變大田”改革試點(diǎn)。在不改變農(nóng)戶承包權(quán)基礎(chǔ)上，以農(nóng)民充分自愿為前提，通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)置換田塊，將分散零碎的耕地集中到一起，實(shí)現(xiàn)一戶一田或多戶一田。鹽阜大眾報(bào)曾報(bào)道，截至2022年底，全市已有36個(gè)鎮(zhèn)134個(gè)村實(shí)施了“小田變大田”改革，涉及承包地面積50.27萬(wàn)畝。與改革前相比，相關(guān)鎮(zhèn)村土地流轉(zhuǎn)率由平均60%提高到78%以上。

“南方丘陵地區(qū)需要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田宜機(jī)化改造。”錢龍進(jìn)一步解釋，對(duì)于南方丘陵地區(qū)坡度較大、田塊較小的梯田分布區(qū)可進(jìn)行緩坡化改造，連通田塊，并完善耕地配套基礎(chǔ)設(shè)施，方便農(nóng)田適宜農(nóng)機(jī)通過(guò)，進(jìn)一步提升梯田機(jī)械化效率。

姜廣輝等人則在《我國(guó)耕地撂荒機(jī)理及盤(pán)活對(duì)策研究 》一文中表示，可組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，針?duì)全國(guó)不同區(qū)域選取不同類型誘因的耕地撂荒村鎮(zhèn)進(jìn)行診斷，制定撂荒耕地盤(pán)活策略，并開(kāi)展實(shí)驗(yàn)示范。形成典型撂荒地盤(pán)活治理模式后，政府或職能部門制定相關(guān)政策，在全國(guó)范圍內(nèi)分區(qū)域、分步驟開(kāi)展針對(duì)性的推廣應(yīng)用，并結(jié)合自然資源監(jiān)測(cè)及時(shí)掌握撂荒耕地動(dòng)態(tài)， 對(duì)耕地撂荒新動(dòng)態(tài)及時(shí)、針對(duì)性地把脈。