界面新聞記者 | 王婷婷
界面新聞編輯 | 彭飛
又一個世界城市日來臨，如何加快轉(zhuǎn)變超大特大城市的發(fā)展，實施更新行動，共建可持續(xù)的城市未來，是接下來的新命題。
近年以來，隨著城市更新相關(guān)配套政策從中央到地方的不斷落地和實施，各地積極探索城市更新統(tǒng)籌謀劃機制、可持續(xù)模式和配套支持政策等，已取得初步成效，并通過推進城市更新地方試點工作，形成了一批地方城市更新可復(fù)制的經(jīng)驗做法。
在超大城市上海，城市更新是基于國際經(jīng)驗明確了四大類型區(qū)域的更新策略建議，包括中心城有機更新、風(fēng)貌街坊保護更新、工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型更新和街道公共空間微更新。
在10月29日舉行的2023全球城市論壇上，中國城市治理研究院城市更新保護創(chuàng)新研究中心主任王林指出，新發(fā)展時期的城市更新模式與以往相比，無論是更新理念、內(nèi)涵與目標(biāo)，還是更新方式、任務(wù)以及機制，均發(fā)生了巨大變化。
“更新理念上更強調(diào)整體性、系統(tǒng)性和持續(xù)性，更新機制上更強調(diào)政府、市場和社會的共同參與。”王林認(rèn)為，如何評價城市更新項目，是否有評價原則與方法，是否能夠建立評價體系以及能否形成評價標(biāo)準(zhǔn)，十分重要且關(guān)鍵。
另一個超大城市廣州近日還通過了專門的城市更新規(guī)劃。10月24日，廣州公布的《城市更新專項規(guī)劃》、《城中村改造專項規(guī)劃》中，提出了廣州城市更新、城中村改造的目標(biāo)、規(guī)模、分區(qū)分類分布策略。文件明確，規(guī)劃至2035年，廣州累計推進城市更新約300平方公里，擬推進舊改項目291個。
廣州市規(guī)劃和自然資源局方面表示，兩個文件順利審議通過標(biāo)志著廣州城市更新、城中村改造工作在規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)、土地要素保障等多個方面邁上一個新臺階，成為指導(dǎo)廣州面向2035年城市更新、城中村改造工作的重要綱領(lǐng)性規(guī)劃。
“城更三維度”：社會、經(jīng)濟、環(huán)境
清華大學(xué)副教授、中國城市規(guī)劃學(xué)會城市更新分會副主任唐燕認(rèn)為，城市更新離不開三個維度，社會、經(jīng)濟和環(huán)境。
“社會是關(guān)注人的問題，經(jīng)濟則是產(chǎn)業(yè)和錢，而環(huán)境講的就是空間品質(zhì)的問題，”唐燕表示，這三個維度在城市更新的評價研究中，都是非常重要的指標(biāo)。
不過，由于城市更新的本身的復(fù)雜性，評估的難度系數(shù)很高。特別是經(jīng)濟維度的評估，城市更新是一個新陳代謝的過程，可能一個項目在實施三年后還不錯，但10年后情況可能就變了，或許等20年再評估它又是一個成功的項目，需要足夠的智慧去開展評估。
上海市規(guī)劃資源局政研科技處處長范宇認(rèn)為，如果從城市空間發(fā)展的新格局和城市空間規(guī)劃管理的新邏輯這兩個方面來看，有四個維度值得思考，功能維護、城市人民、產(chǎn)權(quán)變化和城市運營成本收益。
與唐燕觀點相近，范宇表示第二個維度“人”需要特別重視?！俺鞘幸嫦蜃约旱木用?，強調(diào)更加包容、公正，也即人民哲學(xué)。所以在進行城市更新時，在調(diào)整城市空間形態(tài)時，這個維度是必須思考的。”
上海市住建委城市更新處副處長沈貽從項目角度提出三個維度，即人民城市、地區(qū)產(chǎn)業(yè)更新和利潤提升、傳承與創(chuàng)造優(yōu)勢。關(guān)于產(chǎn)業(yè)更新這一塊，當(dāng)前上海正在大力推進，城市更新需要產(chǎn)業(yè)支撐，也需要作為城市更新中的一項指標(biāo)去做去實現(xiàn)。
城市更新離不開土地，上海市土地交易中心副主任盧為民認(rèn)為，當(dāng)前國內(nèi)實行的是最嚴(yán)格的土地管理制度，而城市更新需要利用土地來推新和保障城市更新。
在城市更新背景下，目前的土地利用政策或土地供應(yīng)政策存在一些創(chuàng)新路徑和方向。首先是由單一供應(yīng)轉(zhuǎn)向組合供應(yīng)，比如原來是單一的資源供應(yīng)，可將土地與部分礦產(chǎn)資源等組合供應(yīng)，達(dá)到統(tǒng)一開發(fā)保護的能力。
“在組合供應(yīng)里，還包括不同用途的土地供應(yīng)。比如說住宅、商業(yè)、辦公用地過去是單獨供應(yīng)，以后可能就是混合用地供應(yīng)越來越多；還有一種就是地上、地下、地表綜合供應(yīng)。這是一個趨向?！?/p>
盧為民表示，土地供應(yīng)的第二個趨向是用途限制或用途管制向用途轉(zhuǎn)換。城市更新中會涉及到大量的土地用戶轉(zhuǎn)換或建筑城鄉(xiāng)建筑的功能轉(zhuǎn)換，在這個轉(zhuǎn)化過程中涉及到主力供應(yīng)的問題，就是存量土地的價格、年限等，怎么轉(zhuǎn)換、年限怎么定等這一系列的土地利用問題，都要解決才行
另外，土地的成片開發(fā)向自由置換也是趨勢?！皣覍用嬉呀?jīng)有多個文件提出，探索土地置換，來解決一些零星低效的用地?！辈⑶遥€可以探索增量供應(yīng)向存量供應(yīng)轉(zhuǎn)換，這其中會涉及到大量轉(zhuǎn)讓，包括分割轉(zhuǎn)讓一塊土地、樓宇的部分轉(zhuǎn)讓、部分自持轉(zhuǎn)讓等，浙江還為此設(shè)了土地超市為供需雙方提供一個交易平臺。
盧為民認(rèn)為，土地到期續(xù)期還可以轉(zhuǎn)向土地提前續(xù)期，以及預(yù)供地的政策。這對于開發(fā)商解決資金、提升項目品質(zhì)都是利好。
綜合而言，城市更新是一個系統(tǒng)工程，不僅是對存量物質(zhì)空間的改造，而且涉及物質(zhì)空間后復(fù)雜多樣的社會經(jīng)濟關(guān)系。更新項目類別眾多，更新對象紛繁復(fù)雜，對每類更新對象的更新要素均需一一梳理、精準(zhǔn)施策。
參與主體怎么做
城市更新既要服務(wù)于當(dāng)前人居環(huán)境的提升、經(jīng)濟的發(fā)展、商業(yè)消費的活力，還要滿足城市未來的需求，這對于參與主體而言，任重而道遠(yuǎn)。
參與上海城市更新多年，上海城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司總經(jīng)理李鴻忠認(rèn)為，城市更新與三個要素有關(guān)，即資金管控要素、風(fēng)貌保護和政策體系。
首先，作為企業(yè)來說，實現(xiàn)資金平衡很重要。但就城市更新這個評價體系而言，資金平衡是最難的，因為涉及到歷史、可持續(xù)發(fā)展?！斑@5年來，我們投入了將近3000多億元資金，每天利息成本2700萬元，如果是銀行貸款，怎么還，這是有周期的。”
第二個要素是風(fēng)貌保護，以前上海叫“拆改留”，現(xiàn)在變成“留改拆”，這一個字的調(diào)動依然不能輕視。比如公司現(xiàn)在做的外灘第二地面、提籃橋猶太人保護區(qū)、喬家路老城鄉(xiāng)這些風(fēng)貌保護區(qū)，地塊的風(fēng)貌保護要求極高，有機理保護、優(yōu)秀歷史建筑、文物保護建筑，總的基調(diào)是保留保護，但還要為其注入活力。
于是，公司決定“開門做規(guī)劃”?！叭绻徽堥_發(fā)商進來市場團隊做規(guī)劃，就不可持續(xù)，因為他們對市場的反應(yīng)程度、接受程度非常關(guān)鍵?！?/p>
據(jù)李鴻忠介紹，上海經(jīng)過30年成片舊改，成績斐然。從1993年開始推進365萬平方米危棚簡屋改造到現(xiàn)在成片舊改完成，當(dāng)時上海人均居住面積只有4平方米以下，但現(xiàn)在人均居住面積已經(jīng)達(dá)到33平方米。
所以，若沒有好的政策體系，城市更新也不會到今天的高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。
港資房企瑞安也在上海參與了多個城市更新項目。
瑞安新天地行政總裁張斌認(rèn)為，在城市更新中可以從以下幾個維度參考，分別是國內(nèi)空間的開發(fā)、社區(qū)的長期經(jīng)營、創(chuàng)意經(jīng)濟的培育和會員制度的強化。這也是從業(yè)者越來越會去思考的角度。
城市更新實際上是非常復(fù)雜的體系，這個體系應(yīng)該更多的在于方法論，在目標(biāo)、評估方面盡可能細(xì)致一些?！拔覀儸F(xiàn)在沒有處于一個完全的市場，在這個時候什么都在發(fā)生變化，先把大的做出來再做第二件第三件等。”
張斌認(rèn)為，社區(qū)作為城市空間基本單元，城市人謀生棲居、形塑自我、價值實現(xiàn)的生活家園，是與外部世界緊密相連、開放性的社會空間，也是內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)的人居場所。
在目前國家推動超大特大城市城中村改造之際，部分企業(yè)也將會有新的機遇和挑戰(zhàn)。