界面新聞?dòng)浾?| 實(shí)習(xí)記者 田鶴琪

界面新聞編輯 | 翟瑞民

殘疾人就業(yè)保障金（簡(jiǎn)稱(chēng)“殘保金”）制度自1995年實(shí)施以來(lái)，在提高全社會(huì)保障殘疾人就業(yè)的責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)殘疾人就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。但是，近期隨著企業(yè)采取“虛假用工”方式規(guī)避繳納殘保金的現(xiàn)象被媒體曝光，殘疾人就業(yè)面臨的真實(shí)困境受到廣泛關(guān)注。

在國(guó)家出臺(tái)一系列政策幫扶的背景下，“虛假用工”、殘疾證“掛靠”的灰色產(chǎn)業(yè)鏈仍禁而不止。殘障者的權(quán)益究竟該如何有效保障？殘保金制度改革又該走向何方？

殘保金制度尚不健全

殘保金是指為保障殘疾人權(quán)益，由未按規(guī)定安排殘疾人就業(yè)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位繳納的資金。

中國(guó)政府歷來(lái)對(duì)殘疾人就業(yè)高度重視，近年來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了多份政策文件保障殘疾人順利就業(yè)。在此過(guò)程中，殘保金制度的征收標(biāo)準(zhǔn)和征收方式，以及減免措施等也在逐步完善。

1990年12月，全國(guó)人大常委會(huì)審議并通過(guò)了殘疾人保障法；1995年10月14日，財(cái)政部發(fā)布《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》，對(duì)殘保金的定義、列支辦法、管理方法以及使用范圍等作了明確規(guī)定。2007年《殘疾人就業(yè)條例》明確，不滿(mǎn)足殘疾人就業(yè)比例的企業(yè)應(yīng)繳納殘保金，年繳納額為不達(dá)標(biāo)人數(shù)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資之積。

2019年12月，國(guó)家發(fā)改委等6部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善殘疾人就業(yè)保障金制度 更好促進(jìn)殘疾人就業(yè)的總體方案》。其中明確，殘保金由單一標(biāo)準(zhǔn)征收調(diào)整為分檔征收，用人單位安排殘疾人就業(yè)比例1%（含）以上但低于本?。▍^(qū)、市）規(guī)定比例的，三年內(nèi)按應(yīng)繳費(fèi)額50%征收；1%以下的，三年內(nèi)按應(yīng)繳費(fèi)額90%征收。

2023年3月29日，財(cái)政部發(fā)布公告稱(chēng)，延續(xù)實(shí)施《財(cái)政部關(guān)于調(diào)整殘疾人就業(yè)保障金征收政策的公告》相關(guān)優(yōu)惠政策。執(zhí)行期限自2023年1月1日起至2027年12月31日。此前在2020年1月，財(cái)政部發(fā)布公告，宣布對(duì)殘疾人就業(yè)保障金實(shí)行分檔減繳等多項(xiàng)優(yōu)惠政策。

南京大學(xué)政府管理學(xué)院勞動(dòng)人事與社會(huì)保障系主任嚴(yán)新明對(duì)界面新聞表示，當(dāng)下，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展、殘障人士受教育廣度和深度不斷提升等因素都推動(dòng)著就業(yè)形式發(fā)生變化，進(jìn)而也推動(dòng)了殘保金的征收比例、征收方式等進(jìn)行調(diào)整。

殘保金制度不斷完善也是為了解決征收中存在的漏洞。

2021年3月，山西省殘疾人就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)中心郝景萍在《山西財(cái)稅》雜志發(fā)表《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》一文指出，我國(guó)殘保金征收使用管理的政策法規(guī)不完善。目前只規(guī)定了用人單位正常的申報(bào)繳納期，但對(duì)新成立的用人單位和清算解散的用人單位則未規(guī)定申報(bào)繳納期；沒(méi)有明確規(guī)定用人單位如何通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提供資料，完成申報(bào)；殘保金獎(jiǎng)勵(lì)政策和補(bǔ)助辦法不具體，操作性不強(qiáng)；減免和緩繳政策不完善，缺少具體操作指南。

此外，郝景萍認(rèn)為，目前殘聯(lián)、稅務(wù)、人社、醫(yī)保等部門(mén)之間尚未建立信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通，導(dǎo)致殘保金征收底數(shù)不清，進(jìn)度不明；未建立殘疾人按比例就業(yè)聯(lián)網(wǎng)認(rèn)證系統(tǒng)，未進(jìn)行安排殘疾人就業(yè)備案登記，就業(yè)機(jī)構(gòu)不能隨時(shí)了解殘疾人安置及在崗情況；用人單位職工人數(shù)、殘疾人就業(yè)人數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也不完善。

當(dāng)前，企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力較大，為降本增效，往往將殘保金成為首選減負(fù)項(xiàng)目之一。中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任林江對(duì)界面新聞表示，殘保金制度是為了鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)去聘請(qǐng)殘疾人，其本意是好的，但是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不利的情況下，當(dāng)企業(yè)繳納殘保金有困難時(shí)，就很容易出現(xiàn)“虛假用工”等問(wèn)題。

“本來(lái)這種保障應(yīng)該是可持續(xù)的，不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢(shì)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)好壞而發(fā)生改變。但在現(xiàn)實(shí)情況中，征費(fèi)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況掛鉤后，會(huì)出現(xiàn)不斷因應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)去調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)的情況，反而客觀(guān)上不利于保障殘疾人就業(yè)?！绷纸f(shuō)。

專(zhuān)門(mén)立法予以規(guī)范？

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，殘保金收入也是巨幅增長(zhǎng)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，早在2013年，全國(guó)殘保金總收入已達(dá)248.75億元。另據(jù)財(cái)新網(wǎng)報(bào)道，現(xiàn)在殘保金年征收達(dá)數(shù)百億元，單是貴州省2022年征收的殘保金就已達(dá)11.67億元。

另一方面，巨額殘保金的使用去向也受到關(guān)注。按照《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》規(guī)定， 殘保金主要用于支持殘疾人就業(yè)和保障殘疾人生活，涉及六個(gè)支持方向，包括殘疾人職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育和職業(yè)康復(fù)支出；殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供就業(yè)服務(wù)支出等。不過(guò)，南方都市報(bào)2019年12月報(bào)道，有地方將大量殘保金用于建設(shè)殘疾人就業(yè)服務(wù)大樓，殘保金并沒(méi)有真正用到刀刃上，而且形成巨大的浪費(fèi)。

郝景萍在上述論文中也指出，我國(guó)未制定詳細(xì)的資金使用管理辦法，殘保金預(yù)算編制不規(guī)范，缺乏剛性約束力，也未單獨(dú)設(shè)立殘保金預(yù)算支出科目，導(dǎo)致很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)殘保金的使用情況，支出方向，也讓接受社會(huì)監(jiān)督的政策很難落實(shí)到位。

對(duì)此，2019年十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，董明珠等4位人大代表曾提出，取消征繳殘疾人就業(yè)保障金，國(guó)家的殘疾人事業(yè)發(fā)展全額從稅收中安排；嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，完善殘疾人經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的信息披露制度，接受社會(huì)監(jiān)督。

此外，也有其他人大代表提出，財(cái)政部門(mén)應(yīng)提高對(duì)安排殘疾人就業(yè)單位的直接獎(jiǎng)補(bǔ)比例，降低用人單位用工成本；改變以職工人數(shù)和工資作為殘保金繳費(fèi)基數(shù)的單一標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)普惠式調(diào)整適當(dāng)降低殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)，提高政策的科學(xué)性和公平性。

林江表示，人大代表的提議具有一定合理性，通過(guò)征稅，財(cái)政作出有關(guān)保障殘疾人合法權(quán)益的預(yù)算安排，能夠一定程度上減輕政府去識(shí)別企業(yè)欺騙性行為的負(fù)擔(dān)?！爱?dāng)征收標(biāo)準(zhǔn)不同時(shí)，政府會(huì)給企業(yè)提供很多豁免條件，豁免越來(lái)越多，一些不法企業(yè)就會(huì)出現(xiàn)欺騙性行為，如濫用殘疾證或者濫用各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，政府部門(mén)進(jìn)行識(shí)別是非常困難的。所以還不如改用征稅的方式收取相關(guān)費(fèi)用，并在財(cái)政預(yù)算方面給予安排?！绷纸忉?。

然而，“征稅的方式也存在弊端。”林江指出，人大代表的提議是一種原則性意見(jiàn)，但是從實(shí)操層面仍有困難之處。表面上看是財(cái)政承擔(dān)了這筆費(fèi)用，但實(shí)際上，政府仍要向企業(yè)和個(gè)體去征稅，該稅種不一定叫殘疾人稅或是殘疾人就業(yè)稅，但其性質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生改變。

“政府在預(yù)算中增加開(kāi)支，需要對(duì)預(yù)算法相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。而政府通過(guò)行政手段不斷去開(kāi)辟新的名目，當(dāng)開(kāi)設(shè)名目越來(lái)越多時(shí)，就會(huì)使得財(cái)政預(yù)算表現(xiàn)出一定的隨意性?！绷纸f(shuō)。

殘保金制度后續(xù)應(yīng)如何完善？林江認(rèn)為，從政府部門(mén)角度可以分兩種情形來(lái)制定完善措施。

一種情形是，當(dāng)征收部門(mén)與使用資金部門(mén)是同一個(gè)部門(mén)時(shí)，受部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)，可能會(huì)出現(xiàn)不斷增加征收費(fèi)用的傾向。此時(shí)，政府把征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高，或是把征收標(biāo)準(zhǔn)由社會(huì)平均工資的2倍調(diào)整成3倍，從而會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。另一種情形是，當(dāng)征收部門(mén)與使用資金部門(mén)不是同一個(gè)部門(mén)時(shí)，地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要，不一定會(huì)按照中央政府的政策意圖去多征收殘保金，以避免影響地方經(jīng)濟(jì)，影響企業(yè)積極性，從而又出現(xiàn)征收率不高、殘保金收不上來(lái)的情況。此外，地方政府還可能會(huì)向中央政府爭(zhēng)取有關(guān)征收標(biāo)準(zhǔn)的更大自主權(quán)，比如自行設(shè)定征收費(fèi)率等。

他表示，一味地使用行政手段，將很難達(dá)到完善制度的目的，出臺(tái)一項(xiàng)政策要讓殘疾人、企業(yè)、地方政府都滿(mǎn)意是相當(dāng)困難的，因?yàn)槿降睦?、著眼點(diǎn)不同?！八詮母旧现v，對(duì)于殘保金進(jìn)行立法是最為合理的解決辦法。”林江強(qiáng)調(diào)。

林江表示，針對(duì)立法的具體事項(xiàng)，國(guó)家層面可以設(shè)置如殘疾人就業(yè)保障法，其中明確，對(duì)殘疾人就業(yè)進(jìn)行征稅?！鞍凑斩愂辗ǘㄖ髁x的原則，通過(guò)單獨(dú)立法，在殘保金的資金使用和財(cái)政安排方面真正做到有法可依。通過(guò)制定法律給予保障，做到專(zhuān)款專(zhuān)用，也能避免出現(xiàn)預(yù)算資金不足的問(wèn)題?！辈贿^(guò)，正式立法之前，政府可以參考教育附加費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)稅的征收方法，在征收增值稅時(shí)，附帶把殘保金作為附加稅（費(fèi)）進(jìn)行征收。

林江稱(chēng)，公眾對(duì)殘保金的使用情況有知情權(quán)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)做好公開(kāi)透明工作，殘疾人的工作感受、取得的工作成效、受益程度等內(nèi)容都需要積極地反饋給公眾，比如以績(jī)效評(píng)價(jià)的形式提供相關(guān)報(bào)告。

嚴(yán)新明補(bǔ)充到，殘保金征收方式確實(shí)存在改革空間，社會(huì)應(yīng)從殘疾人的全生命周期進(jìn)行全方位思考，對(duì)于殘疾人的幫扶應(yīng)該分為保障和支持兩個(gè)方面。首先，對(duì)低幼年齡時(shí)期的殘疾人，要做好治療康復(fù)和義務(wù)教育的保障工作，幫助他們恢復(fù)健康狀況。然后在義務(wù)教育、職業(yè)或高等教育階段，幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)知識(shí)和技能提升，進(jìn)一步為就業(yè)打下牢固的基礎(chǔ)。同時(shí)，政府部門(mén)要做好政策和資金幫扶，發(fā)揮引導(dǎo)作用。比如一些省份在公務(wù)員招考中應(yīng)明確提出招收有關(guān)殘疾人的情況。

“總體來(lái)說(shuō)，殘保金制度的改革空間比較大，外界應(yīng)在關(guān)心關(guān)愛(ài)殘疾人的基礎(chǔ)上，把殘保金問(wèn)題放到殘疾人全年齡段去進(jìn)行多方面考慮，加強(qiáng)研究，以更加合理的方式來(lái)推動(dòng)殘保金制度有效執(zhí)行?！眹?yán)新明說(shuō)。