界面新聞?dòng)浾?| 翟瑞民

界面新聞編輯 | 劉海川

近年來(lái)，利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集違法事實(shí)，成為政府部門行政執(zhí)法越來(lái)越依賴的一種手段，但由此也衍生出亂罰款、個(gè)人信息保護(hù)等爭(zhēng)議性問(wèn)題。

據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)2024年2月19日消息，國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），首次對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實(shí)施作出全面系統(tǒng)規(guī)范。其中明確，持續(xù)規(guī)范非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要在2024年12月底前完成執(zhí)法類電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備清理、規(guī)范工作，及時(shí)停止使用不合法、不合規(guī)、不必要的監(jiān)控設(shè)備。

遏制變相擴(kuò)張罰款能力

電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，俗稱“電子眼”，通常是指交通管理部門設(shè)置的交通違法行為抓拍攝像頭等設(shè)備。近年來(lái)，隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展，電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的類型越來(lái)越多樣化，既包括應(yīng)用最多的攝像頭，也包括紅外監(jiān)測(cè)、遙感衛(wèi)星、無(wú)人機(jī)等新型裝備，其應(yīng)用范圍也越來(lái)越廣泛，除了交通執(zhí)法，道路運(yùn)輸、城市管理和環(huán)境、土地監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域也大量啟用了電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備。

“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，有助于在特定執(zhí)法情境和事務(wù)上實(shí)現(xiàn)較為全面的監(jiān)測(cè)，有助于更好地及時(shí)預(yù)防和處置風(fēng)險(xiǎn)；攝像頭等執(zhí)法工具的運(yùn)用，也極大地提升了執(zhí)法和處罰的能力。在此情況下，各地方、各部門在不少執(zhí)法領(lǐng)域啟用攝像頭等電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，其應(yīng)用愈發(fā)廣泛和普遍?！比A東政法大學(xué)法律學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師陳越峰對(duì)界面新聞介紹。

但是，陳越峰指出，各地方、各部門以地方法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，并以此來(lái)執(zhí)法和罰款的情況并不鮮見(jiàn)，從而導(dǎo)致罰款案件數(shù)量和金額膨脹，國(guó)務(wù)院此次要求清理規(guī)范，是切實(shí)落實(shí)行政處罰法規(guī)定，遏制地方和部門變相擴(kuò)張罰款能力的有效舉措。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師章劍生對(duì)界面新聞表示，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用主要影響是在事實(shí)認(rèn)定層面為行政機(jī)關(guān)提供幫助，在人的能力不能及的地方，可以作為一種執(zhí)法手段的延伸，用于收集證據(jù)等。但是，如果通過(guò)數(shù)字技術(shù)收集的數(shù)據(jù)要作為行政處罰認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)，必須要符合行政處罰法第四十一條的規(guī)定。當(dāng)前行政罰款亂的情況還是存在的，多少影響了營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，國(guó)務(wù)院此次系統(tǒng)規(guī)范行政罰款有助于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

各地電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置和使用不規(guī)范的問(wèn)題已多次引發(fā)關(guān)注?！敦?cái)經(jīng)》雜志2021年4月曾報(bào)道，廣東佛山大量車主反映高速岔口電子攝像頭抓拍導(dǎo)致出現(xiàn)“天量”罰單一事。按照佛山交警通報(bào)計(jì)算，該路段在一年左右時(shí)間內(nèi)，相關(guān)罰款達(dá)將近3700萬(wàn)元。

2021年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、中聯(lián)(重慶)律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人韓德云提出《關(guān)于防止濫用“電子警察”提高交通公正執(zhí)法水平的建議》。韓德云指出，2020年全國(guó)各地新增大量“電子警察”（即自動(dòng)電子抓拍裝置），既高效快速懲處交通違章違規(guī)行為，也產(chǎn)生巨大罰款數(shù)額。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全國(guó)交通罰款總額3000億元左右，平均每車罰款逾千元。

“電子眼”執(zhí)法被指存在設(shè)置地點(diǎn)不合理、不公開(kāi)，監(jiān)控設(shè)備不合格、不達(dá)標(biāo)，記錄違法信息不規(guī)范、不告知等亂象。為此，新修訂的行政處罰法于2021年7月15日起施行，其中第四十一條對(duì)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置、使用和程序等作出了全面規(guī)定，比如規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)，要確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室處長(zhǎng)張曉瑩曾表示，新法施行后，有關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理相關(guān)規(guī)定，對(duì)于超出權(quán)限作出的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)定進(jìn)行清理，有關(guān)行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置的合法性，提升電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄信息的告知效率、效果。

改革行政執(zhí)法考核機(jī)制

界面新聞注意到，行政處罰法作出規(guī)定后，部分地方政府確實(shí)主動(dòng)開(kāi)展了電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備清理規(guī)范工作，但是涉及區(qū)域和部門并不廣泛。2022年3月，廣州市司法局曾通報(bào)，該局對(duì)全市2021年7月15日后在用的行政執(zhí)法電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備開(kāi)展了專項(xiàng)清理，截至2022年2月，全市共有行政執(zhí)法電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備6800余個(gè)。2022年8月，四川省達(dá)州市達(dá)川區(qū)法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室曾發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備規(guī)范和清理工作的通知》，要求依法規(guī)范行政執(zhí)法電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置和使用。

章劍生告訴界面新聞，新行政處罰法施行后，從立法層面來(lái)看行政處罰更加規(guī)范，相關(guān)制度更加完善，但能否更好地施行，還面臨很多復(fù)雜的主客觀因素。“國(guó)家法律和制度是健全的，但是在實(shí)施過(guò)程中，在具體案件中會(huì)牽扯到很多利益關(guān)系，容易導(dǎo)致行政處罰變形?！彼硎?，國(guó)務(wù)院此次發(fā)布文件應(yīng)該是有所指的，一些經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地方，受地方利益和部門利益驅(qū)動(dòng)，濫用行政處罰權(quán)亂罰款的問(wèn)題比較嚴(yán)重，所以國(guó)務(wù)院出臺(tái)這個(gè)文件還是很有必要的。

上述《指導(dǎo)意見(jiàn)》特別指出，嚴(yán)禁為增加罰款收入脫離實(shí)際監(jiān)管需要隨意設(shè)置監(jiān)控設(shè)備，堅(jiān)決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為。陳越峰表示，因?yàn)榭梢栽黾友b備，也可以提升執(zhí)法能力，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)加大投入安裝監(jiān)控設(shè)備的積極性很大，為此，將來(lái)在清理規(guī)范過(guò)程中，需要注意執(zhí)法機(jī)關(guān)將罰款收入變相用于收回設(shè)備投入的操作，防止出現(xiàn)“以罰款養(yǎng)設(shè)備”的情況。

此前在行政處罰法修訂征求意見(jiàn)階段，浙江大學(xué)“大數(shù)據(jù)與立法學(xué)”創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)曾發(fā)文建議，在“電子眼”設(shè)置和應(yīng)用環(huán)節(jié)，增加專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估測(cè)試程序，此舉將有助于消減行政相對(duì)人對(duì)于電子設(shè)備監(jiān)控侵犯其隱私、個(gè)人數(shù)據(jù)泄漏等方面問(wèn)題的疑慮。

專家也指出，行政機(jī)關(guān)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集的數(shù)據(jù)也應(yīng)當(dāng)遵守我國(guó)數(shù)據(jù)安全相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)制度，以此防止行政機(jī)關(guān)的權(quán)力濫用，防止相對(duì)人個(gè)人隱私泄露，充分保障相對(duì)人權(quán)利。

“罰款設(shè)定更加科學(xué)，罰款實(shí)施更加規(guī)范，這些都是遏制罰款泛濫和畸重的重要原則，罰款監(jiān)督則更加有力也是非常重要的方面，而行政執(zhí)法考核的規(guī)范和完善，對(duì)于真正做到嚴(yán)格規(guī)范公正執(zhí)法，顯著提升企業(yè)和群眾的滿意度，意義極其重大?！标愒椒逯赋?。

他表示，如果執(zhí)法考核還是以案件數(shù)量、處罰數(shù)量乃至罰款金額等容易發(fā)生扭曲和異化的量化指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門和工作人員行政執(zhí)法的激勵(lì)和約束機(jī)制沒(méi)有發(fā)生有效優(yōu)化，那最終的效果很可能是揚(yáng)湯止沸，而不能釜底抽薪。

“這就需要在當(dāng)前形勢(shì)下，按照政策要求，對(duì)有關(guān)行政執(zhí)法考核機(jī)制做相應(yīng)的全面梳理和深化改革，將一線執(zhí)法部門和工作人員從兩難的處境中解脫出來(lái)，充分發(fā)揮依法執(zhí)法和執(zhí)行政策的積極性和主觀能動(dòng)性。否則，即便行政處罰法有明確的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有很好的政策，到落實(shí)的時(shí)候仍可能發(fā)生扭曲，從而導(dǎo)致政策效果被消減，政策紅利不能得到充分釋放?！标愒椒逭f(shuō)。