界面新聞記者 | 唐俊

因一些安徽城市與南京來往密切，江蘇省會南京常被趣稱為“徽京”。在南京都市圈規(guī)劃獲批之后，這一稱謂被賦予更多現(xiàn)實意義。

南京都市圈中不僅有5座江蘇的城市，還有4座安徽的城市。今年3月底，安徽省馬鞍山市出臺《關于全面融入南京的若干舉措》，“全面融入”的表述更是加強了“徽京”的地位。

跨市甚至跨省融合發(fā)展，已經成為城市發(fā)展的大趨勢，尤其是在大城市周圍。除了南京都市圈包含省外城市，重慶都市圈中也包括四川省的廣安市。

從城市群到都市圈，城市之間的緊密度加強，彼此之間的關系由競爭更多轉向合作，甚至邁向同城化，但依然存在行政區(qū)劃帶來的壁壘。

城市群到都市圈

從官方發(fā)布的歷次五年規(guī)劃中，可以梳理出中國城市發(fā)展進程的變化。

2000年時，中國的城鎮(zhèn)化率僅為36%。因此在“十五”（2001-2005）計劃中，主要任務是“提高城鎮(zhèn)化水平”，還沒有關于城市群的表述。“十一五”（2006-2010）時期，城市群一詞首次出現(xiàn)在五年規(guī)劃中，但當時城市群還不具規(guī)模，仍是為了推進城鎮(zhèn)化而服務。

隨著城鎮(zhèn)化率提升，沿海經濟發(fā)達的地區(qū)城市逐漸連片。到了“十二五”（2011-2015），開始大力發(fā)展城市群。規(guī)劃提到，在東部地區(qū)逐步打造更具國際競爭力的城市群，在中西部有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群。

到了“十三五”（2016-2020），中國加快城市群建設，明確提出了京津冀、長三角、珠三角、山東半島、長江中游、成渝、關中平原、北部灣等近20個城市群，目標是實現(xiàn)城市群一體化高效發(fā)展。

目前所處的“十四五”（2021-2025）時期，城市群仍是重要發(fā)展方向，但規(guī)劃中首次新增一節(jié)關于都市圈的內容，要求培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。

從城市群到都市圈，一個重要的分水嶺是2019年，當年國家發(fā)改委發(fā)布《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。都市圈一詞雖然早已有之，但在該指導意見出臺之后，都市圈才真正被納入國家層面規(guī)劃，并在“十四五”時期有詳細規(guī)劃。

《指導意見》對都市圈的定義以通勤時間為標準，在城市群內部以超大特大城市為中心，1小時通勤圈覆蓋的范圍即為都市圈。

不過北京交通大學中國城鎮(zhèn)化研究中心教授趙堅認為，都市圈的核心是該區(qū)域內是否存在通勤就業(yè)方面的緊密聯(lián)系，而不僅僅是1小時通勤時間，核心城市應為鄰近縣市至少提供該縣25%的就業(yè)崗位。

華東師范大學城市發(fā)展研究院院長曾剛對界面新聞表示，都市圈的范圍比城市群更小，相當于在以前大的范圍內再劃出一塊區(qū)域重點發(fā)展，如果說城市群是協(xié)同發(fā)展的話，都市圈內部的聯(lián)系則更緊密，要向同城化邁進。

2021年至今，國家發(fā)改委一共批復了14個國家級都市圈，除了西北地區(qū)，其他地方均有。這些都市圈中的中心城市，除了青島和深圳，都是省會城市或直轄市。

從面積來看，國家級都市圈大多是2萬-3萬平方公里，都市圈內常住人口基本在1500萬以上，部分超過3000萬。

另外，上海大都市圈和首都都市圈也在建設中，雖然未以國家發(fā)改委的名義批復，但級別同樣很高。其中，上海大都市圈包括上海、無錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山在內的“1+8”市域行政區(qū)域，跨越滬蘇浙三省市。

如何同城化

同城化是都市圈最重要的特征。

同城化的基礎是交通互通，由于距離拉長，軌道交通成為首選。地鐵審批受限后，市域鐵路和城際鐵路提上日程。

成都都市圈內，成都通往資陽的市域鐵路S3線預計2024年9月就會通車，通往德陽的S11線和通往眉山的S5線正在建設中。這些市域鐵路接入成都地鐵網，將按照地鐵模式一體化運營。

廣東則采用城際鐵路的模式。5月26日，被稱為“灣區(qū)大號地鐵”的廣佛南環(huán)和佛莞城際開通，與此前已經開通的佛肇城際、莞惠城際相連，橫跨廣州、佛山、東莞、肇慶、惠州5座城市，按照地鐵模式運營，刷公交卡進站隨到隨走。

硬件基礎設施之外，更重要的是軟性層面的融合。

“十四五”規(guī)劃提到，鼓勵都市圈社保和落戶積分互認、教育和醫(yī)療資源共享，推動科技創(chuàng)新券通兌通用、產業(yè)園區(qū)和科研平臺合作共建；鼓勵有條件的都市圈建立統(tǒng)一的規(guī)劃委員會，實現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)一編制、統(tǒng)一實施，探索推進土地、人口等統(tǒng)一管理。

不過即使是最早批復的南京都市圈，距離上述目標仍較遠。

想要全面融入南京的馬鞍山，各項措施仍在推進中。馬鞍山提出，計劃每年選派若干年輕干部赴南京市黨政機關、科研院所、企事業(yè)單位跟班學習；定期選派中小學、幼兒園校長（園長）、教師赴南京跟崗鍛煉；推動兩地醫(yī)院共建醫(yī)聯(lián)體；推動馬鞍山軟件園與江蘇軟件園開展深度合作等。

5月1日，南京都市圈向同城化再邁進一步，當天南京住房公積金中心發(fā)布公告，南京都市圈內9個城市住房公積金可互認互貸。

一些地方開始以都市圈的名義招商，而不是單個城市。5月18日，在2024投資成都招商大會上，成都市、德陽市、眉山市、資陽市聯(lián)合發(fā)布成都都市圈投資機會清單，共同推出232個項目。

“今后，人口會更多向大都市圈聚集，大都市圈會成為經濟增長的發(fā)動機，而不是各個省?！壁w堅說。

行政區(qū)劃的壁壘

都市圈的同城化之路并不容易。長期以來，在經濟指標為主的考體系下，各個城市之間更多是競爭關系。

曾剛認為，地方政府已經習慣這種競爭模式，年底統(tǒng)計GDP時總會互相比較，擔心被“鄰居”超過。例如蘇州和無錫，兩個城市規(guī)模相近、距離又不遠，暗地里常有較勁。

復旦大學經濟學院教授蘭小歡在《置身事內》一書中寫道，在地區(qū)經濟競爭中會產生地方保護主義，甚至出現(xiàn)“以鄰為壑”的惡性競爭現(xiàn)象；在目前的發(fā)展階段，政府需要承擔起更加多元的職能，將更多資源投入教育、醫(yī)療、社會保障等民生領域。

事實上，城市之間的融合此前并不依靠政府，例如上海跟周邊的蘇錫常以及南通等地方，不管是企業(yè)、投資者還是老百姓之間交往，都是現(xiàn)實需求?！岸胤秸郧吧踔潦窃谙拗七@些交流，擔心資本跑到別的地方去投資。”曾剛說。

現(xiàn)在，城市的發(fā)展思維轉變，從相互競爭逐步轉向合作共贏，避免成為零和游戲。曾剛認為，在都市圈內，各個城市可以發(fā)揮比較優(yōu)勢共同發(fā)展，例如中心城市產出科技成果后，在周邊城市建設轉化基地，累積資本后再回去繼續(xù)研發(fā)，整體效益會更好。

中國城市經濟學會副會長秦尊文也認為，現(xiàn)在地方政府的觀念確實在轉變。他向界面新聞介紹了一個城市合作的案例：以前湖北黃石、黃岡等地很難招聘到博士，因為高端人才更愿意留在武漢，現(xiàn)在黃石在武漢境內設立了離岸科創(chuàng)中心，很容易就招聘到了博士人才；這些博士平日生活和工作都在武漢，享受武漢的教育和醫(yī)療，但在為黃石的企業(yè)創(chuàng)造價值，工資也是黃石企業(yè)發(fā)放。

黃石（武漢）離岸科創(chuàng)中心于2021年6月在武漢光谷開園，是湖北省第一個“科創(chuàng)飛地”。通過對接光谷科創(chuàng)大走廊，實現(xiàn)研發(fā)在武漢、生產在黃石。

飛地模式已在很多地方被應用。目前，馬鞍山、淮安、滁州等地在南京設有近20個“研發(fā)飛地”、“人才飛地”；深圳在汕尾設立了深汕特別合作區(qū)，作為深圳行政區(qū)域的一部分管理。

趙堅對界面新聞表示，雖然城市之間的合作越來越多，但是行政壁壘還是很難破除。他認為，都市圈的核心是本地勞動力市場的一體化，即交通通勤一致、社會保障一致、醫(yī)療保障一致等，現(xiàn)在很多都市圈還沒有做到。

他提到，本地勞動力市場并不是規(guī)劃出來的，而是市場發(fā)展到一定程度自然形成的。在當前“分灶吃飯”的財稅體制和地方官員GDP考核體制下，要形成跨區(qū)域的本地勞動力市場仍有難度。

2024年1月，南京市發(fā)改委公布了《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》中期評估的結果，該評估結果同樣提到惡性競爭和行政壁壘的問題。

評估結果顯示，由于各城市在產業(yè)發(fā)展定位上的趨同，導致同質化競爭、招商引資惡性競爭等現(xiàn)象發(fā)生。同時，行政壁壘限制了南京都市圈的發(fā)展?jié)摿?，在發(fā)展中“城市本位”的傾向仍然突出，核心城市和周邊地區(qū)競爭有余、合作不足，缺乏完善的利益分享機制。

另外，機場群、港口群協(xié)同發(fā)展不足，區(qū)域性文化、體育、環(huán)衛(wèi)等公共服務設施重復建設嚴重，布局缺乏統(tǒng)籌等，在很大程度上遏制了南京都市圈一體化發(fā)展。

“無形的手”更重要

地方政府在乎行政邊界，但市場卻不在乎。“市場講究效益，沒有地域和行政區(qū)劃的概念，企業(yè)的投資與合作主要看能不能賺錢。”曾剛說。

他認為，政府的行動應主要集中在公共服務領域，在商業(yè)領域需更多地發(fā)揮市場和社會的力量?！罢辉谟诔隽硕嗌僬?，而是把該管的事情管好，不該管的事情交給行業(yè)協(xié)會和社會組織來管，更有利于都市圈整體的發(fā)展?！?/p>

都市圈發(fā)展的好不好，并沒有一個明確的標準。在曾剛看來，跨城市的民間組織是否活躍，是一個很重要的指標?？鐓^(qū)域行業(yè)協(xié)會、社會團體的數(shù)量多、影響力大，一定程度上可以反映都市圈融合的程度高。

馬鞍山融入南京的計劃中，就包括民間交流合作，計劃建立市級、縣級工商聯(lián)以及商協(xié)會定期交流機制，推動縣區(qū)工商聯(lián)在南京所屬縣區(qū)成立異地商會。

目前來看，上海、深圳、廣州等都市圈發(fā)展較好。其他都市圈中，曾剛認為，江南地區(qū)的包容性和發(fā)達的商業(yè)有利于南京、杭州都市圈的發(fā)展，但類似沈陽這種地方政府服務性還不夠強的地方，會面臨很多挑戰(zhàn)?！跋嗷ジ偁幍膫鹘y(tǒng)更濃厚、社會組織相對較弱，就會更難一些。”

秦尊文同樣認為市場這只“無形的手”很重要。他提到，在都市圈的建設過程中，各方都要獲益，而不是單純的大城市扶持中小城市，并且要發(fā)揮市場機制的作用，兩方面缺一不可。

各個都市圈的規(guī)劃中，基本也都強調了市場的重要性。2023年發(fā)布的《深圳都市圈規(guī)劃》提到，要尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場主體的活力和創(chuàng)造力。

國家發(fā)改委發(fā)布的《指導意見》明確，要堅持市場主導、政府引導，使都市圈建設成為市場主導、自然發(fā)展的過程，成為政府引導、高質量發(fā)展的過程。