界面新聞?dòng)浾?| 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
新一輪政府機(jī)構(gòu)改革正在地方層面穩(wěn)步推進(jìn)，在各地公布的改革方案中，有關(guān)城市管理系統(tǒng)行政執(zhí)法體制變革的消息格外引人關(guān)注。
其中，廣西自治區(qū)北海市、甘肅省張掖市和內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市等地相繼宣布，在市一級(jí)撤銷城市管理綜合行政執(zhí)法部門，將其原有職能進(jìn)行分解和下放。這是否意味著當(dāng)?shù)貙ⅰ叭∠枪堋?？?duì)于外界的熱烈討論，涉事多地已及時(shí)澄清，相關(guān)說(shuō)法系誤讀。
綜合來(lái)看，目前各地制定的涉及城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)改革方案可謂是五花八門，各自為政。地方政府充分發(fā)揮了主觀能動(dòng)性，意圖對(duì)城管這一飽受爭(zhēng)議的行政管理職能進(jìn)行優(yōu)化和重組。但是，此種境況也凸顯了城管執(zhí)法體制改革的混亂和無(wú)序狀態(tài)。
城管權(quán)力下放到基層應(yīng)該怎么改？能否通過(guò)國(guó)家立法的形式予以統(tǒng)一規(guī)制？城管系統(tǒng)如何適應(yīng)現(xiàn)代化行政執(zhí)法體制改革要求？種種疑問(wèn)待解，各級(jí)政府在爭(zhēng)議聲中摸索前行。
取消城管？
最先引發(fā)關(guān)注的是北海市城管執(zhí)法體制改革進(jìn)展。2024年6月10日，北海市政府官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于停止使用北海市綜合行政執(zhí)法局工作證的公告》（簡(jiǎn)稱《公告》）。
該《公告》稱，根據(jù)《北海市機(jī)構(gòu)改革方案》和北海市機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)有關(guān)精神，將市綜合行政執(zhí)法局的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)和信息化、旅游文體廣電、商務(wù)、人力資源和社會(huì)保障等領(lǐng)域行政執(zhí)法職責(zé)劃歸相關(guān)主管部門承擔(dān)，不再保留市綜合行政執(zhí)法局。
《公告》發(fā)布后即引發(fā)了外界對(duì)當(dāng)?shù)厥欠瘛叭∠枪堋钡挠懻?。?duì)此，6月14日，界面新聞曾撥打北海市綜合行政執(zhí)法局的電話仍能接通。工作人員介紹，北海市并沒(méi)有取消城管，“城管以后肯定還會(huì)管事，只是市一級(jí)沒(méi)有了，各個(gè)城區(qū)還有，所有城管人員都劃分到北海市下轄的銀海區(qū)和海城區(qū)了?！?/span>
工作人員還稱，該市綜合行政執(zhí)法局的機(jī)構(gòu)改革4月份已經(jīng)啟動(dòng)，5月份完成改革。目前市局辦公室僅剩一些后續(xù)工作和材料需要處理，所以還需要值班人員留守。
不止是北海市，張掖市甘州區(qū)政府官網(wǎng)6月25日發(fā)布公告稱，將張掖市城市管理行政執(zhí)法局承擔(dān)的城市管理行政執(zhí)法職能劃入甘州區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局，撤銷張掖市城市管理行政執(zhí)法局，并將甘州區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局更名為甘州區(qū)城市管理局。赤峰市住建局官網(wǎng)則在7月初發(fā)布《注銷公告》稱，撤銷赤峰市城市管理綜合行政執(zhí)法局，由赤峰市城市運(yùn)行管理服務(wù)中心承接其資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)，并負(fù)責(zé)處理各項(xiàng)遺留問(wèn)題。
此外，江西省新余市7月份也啟動(dòng)城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革。新余市渝水區(qū)日前宣布，隨著渝水區(qū)城市管理局正式揭牌成立，該市城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革承接工作順利完成。此前，渝水區(qū)城市管理執(zhí)法工作由新余市城市管理局渝水分局負(fù)責(zé)。
“城管局作為政府組成機(jī)構(gòu)，負(fù)有管理城市的職責(zé)，是不可能被取消的。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部專家、揚(yáng)州大學(xué)城市管理研究中心主任、法學(xué)院教授王毅對(duì)界面新聞表示，新一輪機(jī)構(gòu)改革有幾個(gè)導(dǎo)向，首先就是執(zhí)法力量下沉，有的地方將市級(jí)城管執(zhí)法職能下放到區(qū)里，有的是將區(qū)縣城管執(zhí)法職能下放到鎮(zhèn)街，進(jìn)行人員分流。有的地方改革僅是機(jī)構(gòu)名稱的變化，并沒(méi)有改變?cè)瓉?lái)的職能。
中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、山東大學(xué)特聘教授熊文釗告訴界面新聞，各地新一輪城管執(zhí)法體制改革并不是取消城管，而是要加強(qiáng)城管的服務(wù)性功能，各地充分行使自主權(quán)，對(duì)城管劃分的職能可能不太一樣，但都是在強(qiáng)調(diào)服務(wù)，把強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的名稱變更為強(qiáng)調(diào)城市管理服務(wù)的名稱?！爱?dāng)然，城管執(zhí)法的職能和權(quán)力都還存在，需要執(zhí)法的時(shí)候才會(huì)使用?！?/span>
“城市發(fā)展的越快，城市管理的工作就會(huì)越多，所以，城管不可能被取消。城市生活的市容市貌、衛(wèi)生維護(hù)等各方面工作都需要城管來(lái)負(fù)責(zé)，沒(méi)有城管市民生活會(huì)受到很大影響?！毙芪尼撜f(shuō)，現(xiàn)在有的地方將城管機(jī)構(gòu)改名為服務(wù)中心等，也是想改變長(zhǎng)期以來(lái)外界對(duì)城管比較刻板、負(fù)面的形象，雖然是撤銷機(jī)構(gòu)換個(gè)名稱，但是職能還在。
方式各異
實(shí)際上，各地本輪機(jī)構(gòu)改革中，對(duì)于城管執(zhí)法體制改革并沒(méi)有遵循統(tǒng)一的模式和路徑，甚至各自為政，某種程度上呈現(xiàn)一種混亂無(wú)序的狀態(tài)。
除了上文提到的北海等地改革方案，有的地方是將市城管行政執(zhí)法局轉(zhuǎn)隸到市住建局成為二級(jí)局，以市住建局的名義執(zhí)法，有的地方是將市城管行政執(zhí)法局撤銷，只保留城市管理局的牌子，還有的是將城市管理行政執(zhí)法局（城市管理局）更名為城市管理局，但不保留市屬城管執(zhí)法隊(duì)伍，并將其設(shè)置在市轄區(qū)，承擔(dān)屬地城管執(zhí)法工作，有的是撤銷市城管綜合執(zhí)法支隊(duì)，并將城管綜合執(zhí)法支隊(duì)人員轉(zhuǎn)隸到市農(nóng)牧業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)。
近期，海南省三亞市在市住建局加掛了“三亞市城市管理局”的牌子，但是，三亞市城市管理局并沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，有關(guān)城管執(zhí)法的工作還是由三亞市綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)。福建省福鼎市則新成立了城市管理和綜合執(zhí)法局，該局承接市城市管理局職責(zé)，以及自然資源、水利、林業(yè)等，包括涉海涉漁的執(zhí)法職能。
熊文釗表示，關(guān)于城管執(zhí)法體制改革實(shí)際上并沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)則，就事權(quán)來(lái)說(shuō)，根據(jù)立法法規(guī)定，各地可以自己制定改革方案，并按照地方性法規(guī)出臺(tái)部門管理性規(guī)范。從體制上說(shuō)，當(dāng)初我國(guó)將住建部確定為城管系統(tǒng)的主管部門，由其內(nèi)設(shè)城市管理監(jiān)督局來(lái)指導(dǎo)規(guī)范全國(guó)城管的工作，但是這項(xiàng)工作還是以地方政府為主，住建部只是指導(dǎo)部門，因其本身職權(quán)包括不了城管執(zhí)法工作涵蓋的那么多方面，很多工作超出了住建部的職能范圍。
王毅日前撰文指出，從已經(jīng)公布的涉及城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)改革方案來(lái)看，各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法隊(duì)伍的走向各不相同，這說(shuō)明城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容五花八門，極不統(tǒng)一，也反映出各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革存在的一些問(wèn)題。
“機(jī)構(gòu)改革中對(duì)于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法隊(duì)伍的去留、轉(zhuǎn)隸等安排，完全是由地方黨委、政府決定，對(duì)此，從局部看沒(méi)有問(wèn)題。但站在全國(guó)城管執(zhí)法改革一盤棋的全局角度來(lái)看，地方各市縣涉及城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容是不統(tǒng)一的，反映出國(guó)家城市管理執(zhí)法體系、體制和機(jī)制是不完善的，不利于全國(guó)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定，影響城管執(zhí)法人員的工作積極性。”王毅表示。
城管執(zhí)法體制改革是我國(guó)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的一個(gè)方面。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)綜合行政執(zhí)法體制改革已逐漸進(jìn)入“快車道”。2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》明確：?。ㄗ灾螀^(qū)）原則上不設(shè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，設(shè)區(qū)市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個(gè)行政執(zhí)法層級(jí)，縣（市、區(qū)、旗）一般實(shí)行“局隊(duì)合一”體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。
正是在這一政策背景下，城管執(zhí)法體制改革也進(jìn)入執(zhí)法資源下沉、強(qiáng)化基層執(zhí)法能力的階段。但是，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）公共管理教研部教授胡仙芝日前撰文指出，調(diào)研地方綜合行政執(zhí)法改革情況發(fā)現(xiàn)，改革中存在執(zhí)法內(nèi)容和權(quán)限界定不清晰、基層執(zhí)法隊(duì)伍力量較薄弱、執(zhí)法不規(guī)范等問(wèn)題。這些并不是一縣改革中出現(xiàn)的獨(dú)有問(wèn)題，在全國(guó)層面來(lái)看具有一定代表性。
王毅指出，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法隊(duì)伍存在接不住下沉的諸多行政處罰權(quán)事項(xiàng)的情況，有的鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法隊(duì)伍集中行使了市縣區(qū)10多個(gè)部門或者20多個(gè)部門的行政處罰權(quán)，其集中行使的行政處罰權(quán)事項(xiàng)有的高達(dá)到2000多項(xiàng)，少的也有800多項(xiàng)?！斑@些執(zhí)法人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、綜合素質(zhì)和能力，以及是否熟悉這些處罰權(quán)涉及的專業(yè)業(yè)務(wù)，都是需要關(guān)注的問(wèn)題。從體制上講，下放10個(gè)部門的處罰權(quán)，鎮(zhèn)街就是有了10個(gè)行業(yè)主管部門，“這么多行業(yè)主管部門怎么行使業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)力？應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計(jì)。”
統(tǒng)一立法
王毅認(rèn)為，全國(guó)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法隊(duì)伍改革需要做好頂層設(shè)計(jì)。由于缺少國(guó)家對(duì)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍如何深化改革的具體實(shí)施方案和工作指引，所以，在地方各市縣的機(jī)構(gòu)改革中，出現(xiàn)了城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)改革方案內(nèi)容不統(tǒng)一的“地方現(xiàn)象”。
王毅說(shuō)，現(xiàn)在城管名義上歸住建部管理，實(shí)際上還是一個(gè)具有濃厚地方色彩的執(zhí)法隊(duì)伍，而且市政府能決定他的命運(yùn)，“名稱不統(tǒng)一，執(zhí)法范圍不統(tǒng)一，管理的事情也不統(tǒng)一，這些問(wèn)題完全不符合城市管理的要求，也不符合政府組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)則，更加不符合城市發(fā)展的要求。”
城管制度最早在清末被引入中國(guó)，當(dāng)時(shí)是由警察機(jī)構(gòu)承擔(dān)市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生工作。新中國(guó)成立后，各級(jí)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)和制度逐漸建立，城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)也逐步發(fā)展并規(guī)范。2015年12月24日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)，這是第一次用中共中央和國(guó)務(wù)院文件的形式規(guī)劃了城管執(zhí)法的未來(lái)發(fā)展方向。
王毅指出，無(wú)論是從政府組成機(jī)構(gòu)，還是從城市發(fā)展需求的角度來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的三架馬車都會(huì)永遠(yuǎn)存在，也就是說(shuō)，城市管理的機(jī)構(gòu)、組織和管理人員是不會(huì)消亡的。從根本上解決城市管理困境，一是要做好城市管理的頂層設(shè)計(jì)，另外，就是一定要制定城市管理法，促進(jìn)城市管理工作法治化、精細(xì)化和智能化。
據(jù)了解，住建部去年已經(jīng)委托揚(yáng)州大學(xué)承擔(dān)了《城市管理立法研究》課題，該課題成果即為《中華人民共和國(guó)城市管理法》（送審稿）。王毅表示，這份送審稿已經(jīng)提交給住建部，目前正處于內(nèi)部征求意見(jiàn)階段。
我國(guó)一直沒(méi)有制定專門規(guī)制城管執(zhí)法的法律。早在2014年，由王毅起草的建議制定《中華人民共和國(guó)城市管理法》議案既已提交十二屆人大二次會(huì)議。此后在2018年3月，住建部也曾召開城市管理立法研討會(huì)，聽(tīng)取對(duì)《中華人民共和國(guó)城市管理法》立項(xiàng)報(bào)告和框架的意見(jiàn)。但是，此后幾年來(lái)城市管理立法工作未能取得太大進(jìn)展。
其實(shí)，關(guān)于城市管理該不該立法，業(yè)內(nèi)已經(jīng)爭(zhēng)論數(shù)十年。王毅介紹，當(dāng)初人大立法議案被擱置的原因是，有一部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為城市管理是地方政府事務(wù)，國(guó)家沒(méi)必要作具體規(guī)定。而支持立法的意見(jiàn)認(rèn)為，城市管理局作為政府管理部門，必須要全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定，明確城市管理的內(nèi)容，管什么和誰(shuí)來(lái)管、怎么管，以及提供法治保障、經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障等。
《民主與法制》周刊曾報(bào)道，中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)馬懷德也表示，沒(méi)有專門立法是困擾城管執(zhí)法的最大問(wèn)題。在城管實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，更多的是依靠環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、土地、建設(shè)、工商等部門規(guī)章去執(zhí)法，而這些部門規(guī)章對(duì)于城管的身份定位、權(quán)力界限、責(zé)任義務(wù)等都沒(méi)有明確規(guī)定，這是導(dǎo)致沖突不斷的主要原因。
“城管要隨著社會(huì)發(fā)展變化來(lái)調(diào)整管理方式和內(nèi)容，所以有必要推進(jìn)城市管理立法，這一領(lǐng)域確實(shí)需要建立秩序和規(guī)則?！毙芪尼撜f(shuō)，立法應(yīng)該理順城市管理體制，同時(shí)也給地方自主留下空間。地方機(jī)構(gòu)設(shè)置有些差異沒(méi)關(guān)系，不能要求整齊劃一，因?yàn)槲覈?guó)地域比較廣，很多地方面臨的問(wèn)題不一樣。
熊文釗表示，如今，隨和社會(huì)生活水平越來(lái)越高，城管管理和服務(wù)的范圍只會(huì)越來(lái)越廣。政府可以依托“人民城市人民管”的理念，發(fā)動(dòng)市民和社區(qū)參與，甚至第三方力量、公益組織等參與，進(jìn)行網(wǎng)格化管理，幫助城市變得更加有序，形成良性互動(dòng)的新型城市管理體制。
另一方面，“城管執(zhí)法體制改革要逐漸淡化城市的概念，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。現(xiàn)在不止是城市，農(nóng)村也有村容村貌問(wèn)題，但是以前農(nóng)村沒(méi)有秩序管理的建制，城市的管理功能也未能延申到農(nóng)村，現(xiàn)在應(yīng)該從城鄉(xiāng)一體化角度考慮，深化改革城管執(zhí)法體制，其名稱也可以考慮改為社會(huì)秩序局?！?/span>熊文釗說(shuō)。