界面新聞記者 | 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
在未成年人犯罪逐漸增多背景下，如何對未成年人嚴(yán)重不良行為及時進(jìn)行干預(yù)，防止其產(chǎn)生更大的社會危害，越來越受到外界關(guān)注。
教育矯治被視為扭轉(zhuǎn)罪錯未成年人成長軌跡的一種有效手段。二十屆三中全會公報的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（簡稱《決定》），部署了多項改革措施。其中提出，加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人權(quán)益保護(hù)，強(qiáng)化未成年人犯罪預(yù)防和治理，制定專門矯治教育規(guī)定。
專門矯治教育是脫胎于收容教養(yǎng)制度，對罪錯未成年人實施的分級干預(yù)措施。專門矯治教育已在刑法和預(yù)防未成年人犯罪法中明確規(guī)定，但是近年來，由于缺乏實施細(xì)則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，該項措施被虛置于未成年人犯罪預(yù)防和治理體系中，難以起到真正的保護(hù)處分作用，亟待從法律法規(guī)和制度層面予以規(guī)范。
分級干預(yù)
近年來，我國未成年人犯罪呈現(xiàn)增多趨勢。2024年3月，最高人民檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2023年檢察機(jī)關(guān)受理審查起訴未成年人犯罪9.7萬人，其中不滿16周歲未成年人犯罪約1萬人，盜竊、強(qiáng)奸、搶劫、聚眾斗毆、尋釁滋事等5類犯罪占比近7成。
2024年4月，公安部相關(guān)負(fù)責(zé)人在最高人民法院研討會上介紹，近10年來，未成年人犯罪總數(shù)呈現(xiàn)“止跌回升”的狀態(tài)，團(tuán)伙作案特征明顯，犯罪手段殘忍，需要進(jìn)一步完善預(yù)防未成年人犯罪的法律規(guī)定。
北京市京師（長沙）律師事務(wù)所管委會主任張治梧律師對界面新聞介紹，現(xiàn)在未成年人普遍身體發(fā)育提前，智商提高，導(dǎo)致14歲以下以及14-16歲未成年人犯罪率上升，而且，未成年人實施的暴力犯罪也越多越多。另一方面，近年來很多地方由于機(jī)構(gòu)調(diào)整等原因把工讀學(xué)校撤銷，對未成年人嚴(yán)重不良行為的干預(yù)教育主要是通過社會和學(xué)校進(jìn)行幫扶，但是很多問題通過幫扶解決不了，所以有必要從國家層面實施直接干預(yù)。
多年來，我國對犯罪未成年人實施的是收容教養(yǎng)制度，2021年3月1日施行的刑法修正案（十一）首次以“專門矯治教育”替代了收容教養(yǎng)。其中規(guī)定，因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令其父母或者其他監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時候，依法進(jìn)行專門矯治教育。
2021年6月1日開始施行的預(yù)防未成年人犯罪法，明確了我國對未成年人犯罪實行分級預(yù)防措施。該法圍繞對嚴(yán)重不良行為的矯治，規(guī)定了3個層級的干預(yù)措施，分別為矯治教育、專門教育和專門矯治教育。
西部某省份一位專門學(xué)校負(fù)責(zé)人對界面新聞介紹，針對未成年人不良行為進(jìn)行分級干預(yù)，首先是對偏差行為進(jìn)行矯治教育，這種措施并不具有強(qiáng)制性，以教育勸導(dǎo)為主，不良行為偏重的，需要家長或?qū)W校主動送進(jìn)專門學(xué)校接受專門教育，而對于嚴(yán)重不良行為，未成年人涉嫌違法犯罪的，一般需要強(qiáng)制送進(jìn)專門學(xué)校接受專門矯治教育。
預(yù)防未成年人犯罪法提出，未成年人實施刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估同意，教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)可以決定對其進(jìn)行專門矯治教育。
何謂專門矯治教育？上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員尹琳對界面新聞介紹，專門矯治教育就是針對未成年人違法犯罪，專業(yè)性、專門化地對未成年人的心理、行為，以及價值觀進(jìn)行矯正的措施?！皩ｉT矯治教育場所可以定性為刑事設(shè)施，實施的是教育內(nèi)容，把處在義務(wù)教育階段的低齡犯罪未成年人安置在這樣的固定設(shè)施進(jìn)行矯治教育，可能會顯得更合理也更人性化?！币照f。
實施專門矯治教育需要依賴于專門學(xué)?；蛱厥獾墓芾韴鏊?。專門學(xué)校也即原來的工讀學(xué)校，經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，為消除社會誤解、解除家長的后顧之憂和保護(hù)未成年人隱私，2012年修正的未成年人保護(hù)法將“工讀學(xué)?！备臑椤皩ｉT學(xué)?！?。
對于專門矯治教育實施方式，上述專門學(xué)校負(fù)責(zé)人介紹，未成年人進(jìn)入專門學(xué)校首先要學(xué)習(xí)法律法規(guī)和校規(guī)校紀(jì)，并進(jìn)行軍事化訓(xùn)練和國防教育等，同時學(xué)校也會對其進(jìn)行心理評估和心理疏導(dǎo)。經(jīng)過一段時間后，學(xué)校會對未成年人的狀態(tài)進(jìn)行評估，表現(xiàn)好的可以轉(zhuǎn)入普通教學(xué)模式，也就是結(jié)合義務(wù)教育增強(qiáng)知識學(xué)習(xí)。
“如果確實表現(xiàn)好，學(xué)生又想讀書，學(xué)校會將其調(diào)整到專門班級，通過讀書學(xué)習(xí)參加中考等升學(xué)考試。出現(xiàn)嚴(yán)重不良行為的未成年人中，有一部分成績還是比較好的，當(dāng)初是因為各種原因走錯了路，進(jìn)入專門學(xué)校后他只要想讀書還是有機(jī)會好好學(xué)習(xí)?！痹撠?fù)責(zé)人稱。
矯治虛化
作為未成年人犯罪治理體系的重要組成部分，專門矯治教育被視為應(yīng)對未成年人犯罪非刑罰體系的一項主要兜底措施。不過，實施三年來，由于立法規(guī)定過于原則，該項措施不實用性逐漸顯現(xiàn)，越來越被虛置。
“目前，我國矯治教育制度太虛化了，司法實踐中到底怎么執(zhí)行和實施，尚缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，也沒有統(tǒng)一的管轄部門，所以各個地方執(zhí)行呈現(xiàn)出一種雜亂無章的狀況。”尹琳表示。
北京師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、少年司法與法治教育研究中心主任宋英輝對界面新聞表示，法律規(guī)定對觸犯刑法而又沒有達(dá)到刑事責(zé)任年齡的未成年人進(jìn)行專門矯治教育，場所施行閉環(huán)管理，但是這里涉及很多問題，比如專門矯治教育場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和人員配備，實施專門矯治教育的標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序等，法律都沒有明確。
宋英輝指出，目前法律規(guī)定專門矯治教育由教育、公安和司法行政部門來負(fù)責(zé)，但是還需要更精細(xì)地進(jìn)行分工，比如遇到什么問題應(yīng)該由哪個部門牽頭，哪個主要負(fù)責(zé)等。上述專門學(xué)校負(fù)責(zé)人表示，專門學(xué)校負(fù)責(zé)專門矯治教育，但是各地主管部門并不相同，有的是政法，有的是司法，有的是教育，不同管理部門在推進(jìn)相關(guān)工作時，管理模式是不一樣的，而且，有的省份對專門學(xué)校的支持力度也不一樣。
尹琳表示，專門矯治教育的管轄權(quán)歸屬會影響其強(qiáng)制性特征，因為專門矯治教育措施的定位仍存在爭議，如果定位于對違法的未成年人進(jìn)行教育矯正，教育部門作為管理部門就不具備強(qiáng)制性，如果是公安部門管理，則肯定具有強(qiáng)制性，而這種強(qiáng)制性束縛人身自由的措施，也不是公安部門所能決定的，還需要法院作出決定，這都有待制度層面進(jìn)一步規(guī)范。
對于專門學(xué)校本身來說，上海市法學(xué)會微信公眾號近期發(fā)表華東政法大學(xué)陸靜的論文《未成年人專門教育制度完善研究》指出，由于缺乏專門法律的支持，政策保障亦不完善，專門學(xué)校的建設(shè)面臨著諸多困境。
中國青年報此前報道，2021年以來，我國專門學(xué)校雖然有了一定發(fā)展，但是分布不均衡，最高檢數(shù)據(jù)顯示，截至2022年5月，全國共有專門學(xué)校110余所，有9個省份尚無1所專門學(xué)校。
陸靜在上述論文中表示，專門學(xué)校的招生對象范圍模糊，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一。而且，專門學(xué)?；举Y源包括硬件設(shè)置上的師資力量、學(xué)科教材、經(jīng)費投入等，以及在管理上的教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)質(zhì)量、管理體制等辦學(xué)理念都跟不上現(xiàn)有的潛在需求。
上述專門學(xué)校負(fù)責(zé)人介紹，目前專門學(xué)校面臨的困難首先是師資力量薄弱，教師配備達(dá)不到上級規(guī)定的數(shù)量。此外，教師參加評優(yōu)評先時也競爭不過普通學(xué)校的老師，“因為我們上課方式不一樣，教育教學(xué)的觀點也不一樣，在各種評比中難免處于劣勢。建議有關(guān)部門對專門學(xué)校教師評職稱、表彰時給予優(yōu)待，降低標(biāo)準(zhǔn)或優(yōu)先考慮，這樣也能提高教師積極性。”
張治梧認(rèn)為，專門學(xué)校在監(jiān)管層面面臨很大問題，各個政府部門沒能形成合力。教育部門負(fù)責(zé)的是基礎(chǔ)教育，對行為矯治會顯得力不從心，公安部門往往是派出少量人員進(jìn)行監(jiān)管，在學(xué)校內(nèi)部也不參與具體教育，檢察部門僅僅負(fù)責(zé)預(yù)防犯罪，通常不會對矯治學(xué)生進(jìn)行提前干預(yù)，也沒有制定有效的方案幫助未成年人?！瓣P(guān)心關(guān)愛罪錯未成年人需要各方面進(jìn)行全方位工作，不是專門學(xué)校單獨能解決的。”他說。
陸靜在上述論文中特別提到專門學(xué)校的執(zhí)行期限未作規(guī)定帶來的制度漏洞。上述專門學(xué)校負(fù)責(zé)人表示，司法實踐中，對于具有嚴(yán)重不良行為的未成年人，有關(guān)部門決定實施矯治的期限往往會從輕，多數(shù)是3個月或6個月，特別嚴(yán)重的會矯治1年。實際上，專門矯治教育最少也應(yīng)該實施1年，幾個月并不能改掉其行為習(xí)慣，“很多未成年人并不是只有一項壞毛病和壞習(xí)慣，所以不能矯治時間過短，但是上級又要求快進(jìn)快出，盡量早一點讓孩子融入社會，能夠正常生活和學(xué)習(xí)，不得不說這種想法過于理想化了。”
上海一位長期關(guān)注未成年人犯罪問題的匿名律師此前對界面新聞表示，我國矯治學(xué)校比較少，地域分布不均衡，也導(dǎo)致司法實踐中，很多犯罪的未成年人又被送回普通學(xué)校接受義務(wù)教育。這是處置此類問題比較矛盾的地方，讓犯罪的未成年人回到普通學(xué)校并不合適，他們不但可能無法接受完整的教育矯治，同時也會給其他未成年人帶來安全隱患。
專門立法？
中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授、未成年人事務(wù)治理與法律研究基地副主任苑寧寧近期接受中國青年報采訪時表示，專門矯治教育措施落實不力、執(zhí)行情況不理想，已成當(dāng)前針對未成年人違法犯罪的分級處遇特別是應(yīng)對低齡未成年人暴力行為中，最大的堵點和斷點。
“中央文件強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化未成年人犯罪預(yù)防和治理，說明制定專門矯治教育規(guī)定是非常必要的，要在制度定位、實施程序和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)層面制定統(tǒng)一的規(guī)則，才能有效發(fā)揮專門教育的作用，才能更好預(yù)防未成年人違法犯罪?！币照f。
值得注意的是，此次中央《決定》僅是提出“制定專門矯治教育規(guī)定”，并未明確將通過何種形式進(jìn)行規(guī)范。尹琳認(rèn)為，關(guān)于專門學(xué)校教育和矯治體系建設(shè)，是從大的層面進(jìn)行專門立法，還是制定單個行政法規(guī)，目前還看不出來。如果只是限定于“規(guī)定”，該法律規(guī)范未來的階位應(yīng)該不是很高，可能會采取國務(wù)院條例或者部委聯(lián)合制定行政法規(guī)的方式，而不是上升到全國人大常委會立法的層面。
“國家對未成年人違法犯罪進(jìn)行處理，還是應(yīng)該上升到法律階位比較好，應(yīng)由全國人大立法，而不是僅僅出臺一部條例。但是，無論哪個位階的立法都要明確具體管轄部門，怎樣教育矯治等，要針對未成年人的犯罪現(xiàn)狀和犯罪原因來評估和決定。世上沒有無緣無故的犯罪，未成年人犯罪通常都有復(fù)雜的根源?！币照f。
宋英輝認(rèn)為，《決定》提出制定“規(guī)定”，有兩種可能性，一是由相關(guān)部門根據(jù)法律規(guī)定的原則去制定專門矯治教育實施細(xì)則，另外是將來修改完善預(yù)防未成年人犯罪法等法律時，把有關(guān)專門矯治教育的規(guī)則予以細(xì)化，“專門立法可能性不是太大?！痹谒磥?，未成年人犯罪教育矯治領(lǐng)域有很多問題亟需明確，相應(yīng)規(guī)定應(yīng)該會很快出臺。
2024年3月，最高檢黨組成員、副檢察長宮鳴在新聞發(fā)布會上介紹，為有效預(yù)防和矯治未成年人罪錯行為，最高檢正在研究制定《關(guān)于加強(qiáng)未成年人罪錯行為分級干預(yù)矯治的意見》，根據(jù)未成年人行為的嚴(yán)重程度、心理偏常狀況、日常表現(xiàn)情況等，依法采取責(zé)令嚴(yán)加管教、訓(xùn)誡、專門教育、專門矯治教育等分級分類的干預(yù)措施。今年擬聯(lián)合有關(guān)職能部門共同出臺。
4月16日，最高法也提出建議，應(yīng)當(dāng)盡快改變對低齡未成年人專門矯治機(jī)構(gòu)力量薄弱的局面，加快專門學(xué)校建設(shè)，逐步推動建立獨立的少年司法系統(tǒng)，讓實施了嚴(yán)重危害社會行為但尚未構(gòu)成刑事犯罪的未成年人得到應(yīng)有的矯治教育。
宋英輝表示，預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定了矯治教育的三項分級干預(yù)措施，下一步出臺執(zhí)行規(guī)定需要明確三者之間的關(guān)系，特別是專門教育和專門矯治教育之間關(guān)系需要理順和明確?！昂芏嗳硕挤植磺宄?，認(rèn)為是兩項措施差不多，實際上區(qū)別很大，因為專門矯治教育是替代原來收容教育規(guī)定的措施，適用于相對比較嚴(yán)重的危害行為，也具有更大的強(qiáng)制力，管束方面更嚴(yán)格，期限應(yīng)該更長?！?/span>
他認(rèn)為，專門矯治教育措施應(yīng)該進(jìn)行司法化改造，可以參照刑事訴訟法規(guī)定的強(qiáng)制醫(yī)療程序，規(guī)定公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，可以提請檢察院審查后提請法院決定，檢察院發(fā)現(xiàn)也可以提請法院決定，法院在審理階段發(fā)現(xiàn)符合專門矯治教育條件的，就可以直接決定。
“預(yù)防和治理未成年人犯罪，就是通過專業(yè)干預(yù)方式，科學(xué)地干預(yù)，要讓未成年人重新融入社會，再回到社會化正常過程中長大成人，這是一個系統(tǒng)工程，涉及家庭、學(xué)校、社會各行業(yè)，包括跟政府管理和司法機(jī)關(guān)都是密切相關(guān)的。”宋英輝說。
張治梧表示，關(guān)心關(guān)愛罪錯未成年人，僅僅實施9年義務(wù)教育是不夠的，還要從身體和心理層面進(jìn)行幫扶，實施更優(yōu)化的教育方法。專門矯治教育結(jié)束后，不能讓未成年人處于脫管狀態(tài)，“未成年人走到犯罪邊緣90%以上和家庭都有關(guān)系，比如家庭教育缺失等，如果讓其回到不良社會人群中，重新犯罪率也會很高，這就要求民政和共青團(tuán)等部門要進(jìn)行實時的監(jiān)管和幫扶，給予認(rèn)真地全方位的關(guān)心幫助?！?/span>