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中央再提“深化零基預(yù)算改革”,打破基數(shù)觀念和支出固化格局

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中央再提“深化零基預(yù)算改革”,打破基數(shù)觀念和支出固化格局

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示,三中全會提出“深化零基預(yù)算改革”,并非要全面廢除基數(shù)預(yù)算,而是鼓勵各地根據(jù)實際情況靈活推行零基預(yù)算,不搞“一刀切”。

2024年8月6日,合肥市G312合六路(新橋大道-小廟界)快速化改造工程上,建設(shè)者們?nèi)σ愿巴七M項目建設(shè)。圖片來源:CFP

記者 王珍

《中國中共中央關(guān)于進一步深化全面改革、加速推進中國式現(xiàn)代化的決定》在部署深化財稅體制改革時,提出“深化零基預(yù)算改革”。

“零基預(yù)算”是指,年度預(yù)算編制不受以往預(yù)算安排情況的影響,所有的預(yù)算支出均以零為基點編制。而我國當前普遍采用的預(yù)算模式為“基數(shù)預(yù)算”,即每年的預(yù)算決策主要基于上一年的預(yù)算撥款,并在此基礎(chǔ)上進行適度調(diào)整。

分析人士認為,和“基數(shù)預(yù)算”相比,財政零基預(yù)算管理可以打破支出固化格局,構(gòu)建該保必保、應(yīng)省盡省、講求績效的資金安排機制,最大限度發(fā)揮財政資金效益。但難點在于如何有效評估支出項目,以及打破既有利益的分配格局。

零基預(yù)算試點最早可追溯到1994年分稅制前后。公開資料顯示,自1993年起,河北、湖北、安徽、海南等地先后啟動零基預(yù)算改革試點,但因制度體系缺失等外部條件的制約,成效并不理想。

2014年《預(yù)算法》頒布,為加快建立和完善現(xiàn)代財政制度提供了強有力支持。廣東、天津、上海等地區(qū)紛紛開展新一輪零基預(yù)算實踐探索,但成效依然不理想。《南方周末》曾報道,2014年,在反腐倡廉、經(jīng)濟增速放緩的壓力之下,“零基預(yù)算”改革在廣東落地,從省級到珠海、清遠、中山等地市,相繼開展改革試點。但零基預(yù)算僅在珠海實行兩年,就畫上了休止符,“各個部門最后報上來的預(yù)算總數(shù)大大超過珠海的可支配財力”,預(yù)算編制又恢復(fù)到了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”。

盡管如此,零基預(yù)算依然沒有被放棄。2021年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》,明確提出堅持量入為出原則,積極運用零基預(yù)算理念,打破支出固化僵化格局,合理確定支出預(yù)算規(guī)模,調(diào)整完善相關(guān)重點支出的預(yù)算編制程序,不再與財政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇在接受界面新聞采訪時指出,長期以來,基數(shù)預(yù)算模式在政府財力資源配置中占據(jù)主導地位,且便于操作、不易觸動既得利益,但與此同時,財政也陷入了“基數(shù)+增長”的制度陷阱,嚴重阻礙了稀缺財政資源的有效配置。

“在當前財政緊平衡狀態(tài)下,重新強調(diào)并推進零基預(yù)算的實踐應(yīng)用,對于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、優(yōu)化財政資源配置具有重大現(xiàn)實意義。”王振宇說。

據(jù)政策咨詢智庫蒙葉咨詢的統(tǒng)計,近十年,我國財政收入年均增長率為6.3%,支出年均增長率為8%,財政收入增速放緩、支出“只增不減”且結(jié)構(gòu)固化僵化的矛盾進一步凸顯。零基預(yù)算改革的目標是探索建立能增能減、有保有壓的預(yù)算安排機制,其核心在于卡緊預(yù)算“編制關(guān)”。一方面要打破支出固化格局,構(gòu)建“先有項目后有預(yù)算”的預(yù)算安排機制,貫徹“先謀事、后排錢”的理念,保證財政預(yù)算緊扣重大戰(zhàn)略安排,提升保障重點的能力;另一方面要加強預(yù)算資金績效目標的編制和審核,以壓減一般性支出,轉(zhuǎn)而用于保障重點支出,從而達到優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的目的。

王振宇認為,零基預(yù)算的實施不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的部門預(yù)算編制,而應(yīng)拓展至政府間收入劃分、轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建等更廣泛領(lǐng)域,以實現(xiàn)財政管理的相機抉擇與動態(tài)平衡。

2021年以來,多個省份相繼開展零基預(yù)算改革的探索。比如,2021年廣西組織推進自治區(qū)本級零基預(yù)算改革,出臺《自治區(qū)本級零基預(yù)算改革實施方案》和《關(guān)于推進自治區(qū)本級部門零基預(yù)算改革工作的補充通知》,盤活存量項目支出181億元。

2022年,安徽印發(fā)《安徽省全面實施零基預(yù)算改革方案》,提出打破預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴,所有預(yù)算支出均以零為基點。據(jù)《人民日報》報道,安徽省全面清理重塑185項支出政策。2023年預(yù)算,安徽省級146個預(yù)算項目數(shù)較上年減少482個。改革以來,累計收回中央及省安排的各項沉淀低效資金216億元。

吉林省也在今年明確提出,全面推行“零基預(yù)算”,樹立“經(jīng)營城市”的理念,盤活有效資源資產(chǎn),充分考慮投入產(chǎn)出,堅決杜絕盲目舉債、低效投資、不計后果、鋪張浪費行為,運用社會資本合作新機制,優(yōu)化收益模式、融資方案,確保投資回報,確保有效投入、物有所值、把錢用在刀刃上。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示,這些省份因自身財政問題更有改革的動力,在經(jīng)濟下行和財政收支緊張的背景下,深化零基預(yù)算改革對于保障國家重大戰(zhàn)略實施、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財政可持續(xù)性具有重要意義。另外,零基預(yù)算有利于調(diào)動部門單位干事創(chuàng)業(yè)的積極性,對財政部門的要求也更高,體現(xiàn)了高水平社會主義市場經(jīng)濟體制對財政自我革命和財稅治理的更高要求。

不過,施正文強調(diào),三中全會提出“深化零基預(yù)算改革”,并非要全面廢除基數(shù)預(yù)算,而是鼓勵各地根據(jù)實際情況靈活推行零基預(yù)算,不搞“一刀切”。國際上,零基預(yù)算與基數(shù)預(yù)算也同時并存,各國根據(jù)實際情況選擇,美國相對普遍采用零基預(yù)算,但也不全是零基預(yù)算。

另外,有觀點提出,零基預(yù)算必須從上到下實施,從中央部門開始,地方才能更好推動。但是,施正文指出,零基預(yù)算更貼近基層,可先從地方試點,中央根據(jù)情況穩(wěn)妥推進。“零基預(yù)算在美國都是從地方開始,更適用于基層,中央部門可選擇條件成熟單位試點?!彼f。

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中央再提“深化零基預(yù)算改革”,打破基數(shù)觀念和支出固化格局

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示,三中全會提出“深化零基預(yù)算改革”,并非要全面廢除基數(shù)預(yù)算,而是鼓勵各地根據(jù)實際情況靈活推行零基預(yù)算,不搞“一刀切”。

2024年8月6日,合肥市G312合六路(新橋大道-小廟界)快速化改造工程上,建設(shè)者們?nèi)σ愿巴七M項目建設(shè)。圖片來源:CFP

記者 王珍

《中國中共中央關(guān)于進一步深化全面改革、加速推進中國式現(xiàn)代化的決定》在部署深化財稅體制改革時,提出“深化零基預(yù)算改革”。

“零基預(yù)算”是指,年度預(yù)算編制不受以往預(yù)算安排情況的影響,所有的預(yù)算支出均以零為基點編制。而我國當前普遍采用的預(yù)算模式為“基數(shù)預(yù)算”,即每年的預(yù)算決策主要基于上一年的預(yù)算撥款,并在此基礎(chǔ)上進行適度調(diào)整。

分析人士認為,和“基數(shù)預(yù)算”相比,財政零基預(yù)算管理可以打破支出固化格局,構(gòu)建該保必保、應(yīng)省盡省、講求績效的資金安排機制,最大限度發(fā)揮財政資金效益。但難點在于如何有效評估支出項目,以及打破既有利益的分配格局。

零基預(yù)算試點最早可追溯到1994年分稅制前后。公開資料顯示,自1993年起,河北、湖北、安徽、海南等地先后啟動零基預(yù)算改革試點,但因制度體系缺失等外部條件的制約,成效并不理想。

2014年《預(yù)算法》頒布,為加快建立和完善現(xiàn)代財政制度提供了強有力支持。廣東、天津、上海等地區(qū)紛紛開展新一輪零基預(yù)算實踐探索,但成效依然不理想?!赌戏街苣吩鴪蟮溃?014年,在反腐倡廉、經(jīng)濟增速放緩的壓力之下,“零基預(yù)算”改革在廣東落地,從省級到珠海、清遠、中山等地市,相繼開展改革試點。但零基預(yù)算僅在珠海實行兩年,就畫上了休止符,“各個部門最后報上來的預(yù)算總數(shù)大大超過珠海的可支配財力”,預(yù)算編制又恢復(fù)到了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”。

盡管如此,零基預(yù)算依然沒有被放棄。2021年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》,明確提出堅持量入為出原則,積極運用零基預(yù)算理念,打破支出固化僵化格局,合理確定支出預(yù)算規(guī)模,調(diào)整完善相關(guān)重點支出的預(yù)算編制程序,不再與財政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇在接受界面新聞采訪時指出,長期以來,基數(shù)預(yù)算模式在政府財力資源配置中占據(jù)主導地位,且便于操作、不易觸動既得利益,但與此同時,財政也陷入了“基數(shù)+增長”的制度陷阱,嚴重阻礙了稀缺財政資源的有效配置。

“在當前財政緊平衡狀態(tài)下,重新強調(diào)并推進零基預(yù)算的實踐應(yīng)用,對于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、優(yōu)化財政資源配置具有重大現(xiàn)實意義?!蓖跽裼钫f。

據(jù)政策咨詢智庫蒙葉咨詢的統(tǒng)計,近十年,我國財政收入年均增長率為6.3%,支出年均增長率為8%,財政收入增速放緩、支出“只增不減”且結(jié)構(gòu)固化僵化的矛盾進一步凸顯。零基預(yù)算改革的目標是探索建立能增能減、有保有壓的預(yù)算安排機制,其核心在于卡緊預(yù)算“編制關(guān)”。一方面要打破支出固化格局,構(gòu)建“先有項目后有預(yù)算”的預(yù)算安排機制,貫徹“先謀事、后排錢”的理念,保證財政預(yù)算緊扣重大戰(zhàn)略安排,提升保障重點的能力;另一方面要加強預(yù)算資金績效目標的編制和審核,以壓減一般性支出,轉(zhuǎn)而用于保障重點支出,從而達到優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的目的。

王振宇認為,零基預(yù)算的實施不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的部門預(yù)算編制,而應(yīng)拓展至政府間收入劃分、轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建等更廣泛領(lǐng)域,以實現(xiàn)財政管理的相機抉擇與動態(tài)平衡。

2021年以來,多個省份相繼開展零基預(yù)算改革的探索。比如,2021年廣西組織推進自治區(qū)本級零基預(yù)算改革,出臺《自治區(qū)本級零基預(yù)算改革實施方案》和《關(guān)于推進自治區(qū)本級部門零基預(yù)算改革工作的補充通知》,盤活存量項目支出181億元。

2022年,安徽印發(fā)《安徽省全面實施零基預(yù)算改革方案》,提出打破預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴,所有預(yù)算支出均以零為基點。據(jù)《人民日報》報道,安徽省全面清理重塑185項支出政策。2023年預(yù)算,安徽省級146個預(yù)算項目數(shù)較上年減少482個。改革以來,累計收回中央及省安排的各項沉淀低效資金216億元。

吉林省也在今年明確提出,全面推行“零基預(yù)算”,樹立“經(jīng)營城市”的理念,盤活有效資源資產(chǎn),充分考慮投入產(chǎn)出,堅決杜絕盲目舉債、低效投資、不計后果、鋪張浪費行為,運用社會資本合作新機制,優(yōu)化收益模式、融資方案,確保投資回報,確保有效投入、物有所值、把錢用在刀刃上。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示,這些省份因自身財政問題更有改革的動力,在經(jīng)濟下行和財政收支緊張的背景下,深化零基預(yù)算改革對于保障國家重大戰(zhàn)略實施、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財政可持續(xù)性具有重要意義。另外,零基預(yù)算有利于調(diào)動部門單位干事創(chuàng)業(yè)的積極性,對財政部門的要求也更高,體現(xiàn)了高水平社會主義市場經(jīng)濟體制對財政自我革命和財稅治理的更高要求。

不過,施正文強調(diào),三中全會提出“深化零基預(yù)算改革”,并非要全面廢除基數(shù)預(yù)算,而是鼓勵各地根據(jù)實際情況靈活推行零基預(yù)算,不搞“一刀切”。國際上,零基預(yù)算與基數(shù)預(yù)算也同時并存,各國根據(jù)實際情況選擇,美國相對普遍采用零基預(yù)算,但也不全是零基預(yù)算。

另外,有觀點提出,零基預(yù)算必須從上到下實施,從中央部門開始,地方才能更好推動。但是,施正文指出,零基預(yù)算更貼近基層,可先從地方試點,中央根據(jù)情況穩(wěn)妥推進。“零基預(yù)算在美國都是從地方開始,更適用于基層,中央部門可選擇條件成熟單位試點。”他說。

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