界面新聞記者 | 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
我國啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點以來，如何破解宅基地流轉(zhuǎn)難題一直是各地探索的重點領(lǐng)域。作為一項旨在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益的措施，宅基地使用權(quán)抵押改革因牽扯到民法典等法律的根本規(guī)定，試點推進一直是穩(wěn)慎為先。
近期發(fā)布的全國人大常委會公報透露，關(guān)于授權(quán)改革試點地區(qū)暫時調(diào)整實施民法典關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許農(nóng)戶開展宅基地使用權(quán)抵押貸款的法律草案，在擱置審議2年后，最終被終止審議。全國人大常委會憲法和法律委員會經(jīng)研究認為，宅基地使用權(quán)抵押問題比較復(fù)雜，需要在黨中央明確下一步改革部署后，再統(tǒng)籌考慮有關(guān)授權(quán)試點問題。
宅基地制度改革已成為農(nóng)村“三塊地”改革中最為艱難的領(lǐng)域。在專家看來，二十屆三中全會《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革?推進中國式現(xiàn)代化的決定》（簡稱《決定》）公布后，農(nóng)戶住房和閑置宅基地盤活利用將成為宅基地制度改革新的切入口。
終止審議
“宅基地改革試點已經(jīng)結(jié)束了，改革報告也已提交給省里，對于下一步怎樣安排，我們也在等待，一切都是未知數(shù)?！睎|部某省被列入新一輪宅基地制度改革試點地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門相關(guān)負責(zé)人對界面新聞表示。
該試點地區(qū)此前因探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押改革成效顯著，曾被多家媒體宣傳報道。上述負責(zé)人介紹，前幾年關(guān)于宅基地制度改革確實取得一些進展，但是全國人大常委會審議授權(quán)草案沒能通過后，按照法律規(guī)定宅基地使用權(quán)是不能抵押貸款的，所以在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的要求下，地方改革也及時停止了。
全國人大常委會公報介紹，這份草案全稱為《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市昌平區(qū)等農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，于2022年6月提交十三屆全國人大常委會第三十五次會議審議。
公報稱，審議過程中，有的常委委員提出，宅基地使用權(quán)抵押問題比較復(fù)雜、敏感，各方面意見不完全一致，建議慎重考慮。鑒于這一情況，經(jīng)報黨中央同意，委員長會議決定草案暫不交付表決。
此后，國務(wù)院辦公廳曾提出，農(nóng)村宅基地制度改革宜審慎推進，鑒于本輪試點距結(jié)束期限已不足一年，建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國人民銀行會同有關(guān)方面深入研究全國人大常委會審議中提出的有關(guān)重點問題，認真總結(jié)試點工作，研究提出是否繼續(xù)試點探索的意見建議，按程序報黨中央，待明確下一步改革部署后，再統(tǒng)籌考慮草案審議安排相關(guān)問題。
2024年6月17日，全國人大常委會憲法和法律委員會向委員長會議作出關(guān)于終止審議草案的報告，委員長會議審議通過了報告。
“由全國人大常委會授權(quán)開展的改革試點，才可以調(diào)整現(xiàn)行法律規(guī)定，由于民法典明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不可以抵押，所以秉持‘重大改革均須于法有據(jù)’的原則，這項授權(quán)草案被終止審議，說明至少在目前這個階段，突破現(xiàn)有法律框架以實施宅基地使用權(quán)抵押改革的條件尚不成熟?！睆V東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院助理研究員曹益鳳博士對界面新聞表示。
十八屆三中全會以來，我國主要推進了兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。
第一輪改革啟動于2015年，全國33個縣(市、區(qū))開展了農(nóng)村宅基地制度改革試點工作，并于2019年底結(jié)束。2018年，中央“一號文件”提出，“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點，進一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點。2020年8月，“兩辦”印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》。隨后，全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動第二輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。
2021年2月，時任中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀在國新辦新聞發(fā)布會上表示，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點的核心是要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式。在試點中，著眼保護進城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)益，要探索農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的保障機制，同時，通過探索宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、自愿有償退出、有償使用等，來增加農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。
此次授權(quán)草案被終止審議后，宅基地使用權(quán)抵押改革未來該如何推進？曹益鳳認為，從中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部引領(lǐng)的第二輪深化宅基地制度改革試點工作來看，各地主要是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)開展探索。如果缺乏全國人大常委會授權(quán)，推進宅基地使用權(quán)抵押的改革將與民法典的規(guī)定相沖突，從而使改革失去法律基礎(chǔ)。“如果不突破現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地流轉(zhuǎn)就只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行?！辈芤骧P說。
流轉(zhuǎn)受困
宅基地使用權(quán)抵押改革究竟難在哪？曹益鳳指出，問題癥結(jié)仍然是要破解宅基地使用權(quán)對外轉(zhuǎn)讓這一難題，這也是幾次改革試點面臨的主要難點。
她表示，此前首輪改革中，各地對宅基地對外流轉(zhuǎn)已有探索，但是當時并未形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，比如僅在流轉(zhuǎn)范圍上，全國試點地區(qū)的做法就千差萬別。第二輪改革主要在現(xiàn)行法律框架下進行，宅基地流轉(zhuǎn)方面更難有實質(zhì)性突破，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分試點地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)探索主要局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，并且這些成員還需要符合宅基地使用權(quán)申請條件。這也是目前我國有關(guān)宅基地的法律規(guī)定所呈現(xiàn)的共同傾向。
界面新聞注意到，近年來不斷有試點地區(qū)在嘗試擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍。
第一輪宅基地制度改革中，湖南省瀏陽市作為試點地區(qū)，曾探索允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)。第二輪改革試點啟動前，2022年6月，浙江省紹興市柯橋區(qū)峽山村村委會舉辦了一場宅基地拍賣會，只要是紹興市范圍內(nèi)擁有農(nóng)村宅基地資格權(quán)的人都可以參與競拍。此次競拍會共有15塊宅基地總面積13429.3平方米，競拍累計金額高達576.8萬元。
曹益鳳表示，宅基地使用權(quán)抵押改革能否順利推進，關(guān)鍵還在于農(nóng)村房屋及其宅基地能否變現(xiàn)，能否進入市場流轉(zhuǎn)。在目前的制度背景下，宅基地流轉(zhuǎn)很難突破。因為現(xiàn)有法律規(guī)定宅基地使用權(quán)主要由成員申請取得，即使是因房屋流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其受讓人也必須符合宅基地使用權(quán)的申請條件，這樣導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)范圍大大限縮。加之宅基地使用權(quán)一般可基于成員身份無償取得，自然也會影響此類流轉(zhuǎn)的積極性和農(nóng)房及其宅基地正常價值的實現(xiàn)。
某高校一位要求匿名的農(nóng)村改革專家對界面新聞表示，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革中，宅基地改革面臨的爭議最多，各方分歧也比較大。
該專家表示，比如關(guān)于宅基地資格權(quán)，人們在理解上就有狹義和廣義的區(qū)分，甚至?xí)颜厥褂脵?quán)本身也包含進去。關(guān)于資格權(quán)定性，基本上認為是屬于成員權(quán)，這是主流學(xué)說，也有觀點認為是用益物權(quán)等，但都不是主流的觀點。至于使用權(quán)，爭議就更大，到底是所有權(quán)上派生出的不動產(chǎn)用益物權(quán)，還是宅基地使用權(quán)派生出的次級用益物權(quán)，是否包括債權(quán)性的法定租賃權(quán)，各方觀點很難統(tǒng)一。
我國目前在推進的承包地流轉(zhuǎn)改革進展相對順利。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2022年，全國已有1474個縣（市、區(qū)）建立流轉(zhuǎn)市場、約2.2萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，全國家庭承包耕地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已超5.32億畝。
上述匿名專家表示，宅基地改革相對承包地改革更加復(fù)雜。承包地“三權(quán)分置”中，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離就是基于流轉(zhuǎn)的事實成立的，但是宅基地的使用權(quán)和資格權(quán)如何分離就很難界定。
“承包地改革面臨的阻力比較小，因為農(nóng)民通過土地的收入占比少，不是特別在乎，所以對改革結(jié)果接受度更高，但是宅基地不一樣，農(nóng)民把十幾年甚至一輩子的財富積蓄都放在住房上了?！痹搶＜冶硎?，宅基地制度改革是目前“三塊地”改革中比較慎重，而且是推進速度比較慢的，說明農(nóng)民對宅基地高度重視，中央推進改革也是試圖尋找比較慎重穩(wěn)妥的方式。
盤活利用
“宅基地‘三權(quán)分置’從2018年提出到現(xiàn)在，依然沒有形成法律化的表達，說明分歧和爭議還很大。但是，不管怎么爭議，盤活利用閑置宅基地，這是沒有爭議的，也是大的改革方向。”上述匿名專家表示。
早在2017年時中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)布《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》透露，全國農(nóng)村居民點閑置用地面積已達3000萬畝。近年來，隨著中國農(nóng)業(yè)人口市民化進程加快，這一數(shù)據(jù)又有大幅增加。
2024年中央“一號文件”提出，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革。同時，鼓勵以出租、合作開發(fā)、入股經(jīng)營等方式盤活利用農(nóng)村資源資產(chǎn)。二十屆三中全會通過的《決定》則明確，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶近期在《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2024年第9期撰文指出，未來5年深化農(nóng)村土地制度改革的著力點，在農(nóng)村宅基地方面主要是聚焦農(nóng)戶住房盤活利用。
葉興慶表示，與十八屆三中全會直接觸及農(nóng)村宅基地制度的改革策略不同，二十屆三中全會《決定》從盤活利用農(nóng)戶合法擁有的住房切入。但是，這并不意味著農(nóng)村宅基地制度改革就此止步。十八屆三中全會以來，在兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點所開展的探索中，有些基本成熟，可以轉(zhuǎn)化為全面實行的制度安排；有些風(fēng)險沒有充分暴露、各方面認識分歧較大，需要繼續(xù)探索。即便是圍繞通過出租、入股、合作等方式盤活利用農(nóng)戶合法擁有的住房，也需要在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上進行改革探索。
曹益鳳表示，盤活利用農(nóng)村閑置房屋和宅基地本身就是“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容。此舉對于解決土地資源浪費、增加農(nóng)民收入、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級和促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等方面具有重要意義。各地應(yīng)根據(jù)實際情況，積極探索和創(chuàng)新盤活利用閑置農(nóng)房及其宅基地的有效途徑和政策措施。
上述匿名專家表示，隨著很多農(nóng)村剩余勞動力進城落戶，農(nóng)村剩余的宅基地會越來越多，閑置廢棄的宅基地肯定需要盤活，這就成為目前改革的主攻方向。當前，政策取向仍相對保守，對于盤活利用也主要是利用出租、入股和合作三種方式，并不包括轉(zhuǎn)讓。因為，轉(zhuǎn)讓就涉及到是轉(zhuǎn)讓給本村集體經(jīng)濟組織成員，還是轉(zhuǎn)讓給城市人員或本地人員，會面臨法律掣肘。
曹益鳳認為，一方面，在農(nóng)村社會保障尚未全面建立的當下，包括宅基地在內(nèi)的土地使用權(quán)確為農(nóng)民提供了最基本的生產(chǎn)生活保障。另一方面，農(nóng)村房屋及其宅基地正不斷突破居住保障功能的限制，尤其是城中村、近郊村的農(nóng)村房屋被用以對外出租，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、農(nóng)家樂等，逐漸彰顯出財產(chǎn)價值。所以，宅基地制度改革需要在其承載的居住保障功能與其作為土地資源本身的財產(chǎn)功能上尋找平衡點，宅基地社會保障的核心功能不能拋棄，在此前提下肯認“房地一體”中的宅基地經(jīng)濟利用價值。
“中央政策之所以強調(diào)不以農(nóng)戶退出農(nóng)村‘三權(quán)’作為進城落戶的條件，是因為他們在市民化過程中還沒能享受到穩(wěn)定的城市社會保障。此時如直接切斷他們與農(nóng)村土地的聯(lián)系，那么，沒有辦法完成市民化，或者在市民化過程中失敗的人，可能成為不穩(wěn)定因素。目前農(nóng)村土地不單承載了對種地農(nóng)民的社會保障功能，對進城農(nóng)民的市民化也起到托舉作用，可保證他們完成市民化之前或者城市社會保障發(fā)展到對其全覆蓋之前，不至于流離失所?！辈芤骧P說。
宅基地制度改革未來如何尋找新突破口？“后續(xù)還是要多關(guān)注實踐層面的進展，要看有沒有更穩(wěn)妥的方式和舉措，要看有沒有新的創(chuàng)舉可以進行提煉和推廣?！鄙鲜瞿涿麑＜曳Q，這項探索可能會比較漫長，需要保持歷史的耐心，等待一個自然而然的過程。