界面新聞記者 | 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
近年來，我國地方政府債務規(guī)模過度擴張，導致經(jīng)濟和金融風險凸顯，究其背后，監(jiān)督機制不健全是一個重要原因。為此，強化各級人大對地方政府債務的監(jiān)督審查職能，正越來越受到重視。
2024年11月4日，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法（修正草案）》提請十四屆全國人大常委會第十二次會議二次審議。修正草案明確，各級人大常委會應當對政府債務進行監(jiān)督，規(guī)定國務院和縣級以上地方各級人民政府應當每年向本級人大常委會報告政府債務管理情況。
地方人大應當如何發(fā)揮監(jiān)督作用？專家表示，在現(xiàn)有制度環(huán)境下，應加大公開透明力度，讓人大提前介入地方政府債務管理，及時進行審查和評估，從而盡早遏制地方官員的投資隨意性和政府債務的無序擴張態(tài)勢。
監(jiān)督機制待完善
“以前確實存在人大監(jiān)督缺位的問題，例如，人大監(jiān)督地方政府債務沒有法律文件支持，而且監(jiān)督手段相對較少，往往也是事后監(jiān)督，難免流于形式。但是近年來，通過一系列法律和政策文件的完善，人大監(jiān)督在地方政府債務管理中的角色和作用正在不斷加強?！蔽髂县斀?jīng)大學財政稅務學院教授、地方人大預算審查監(jiān)督中心主任劉蓉告訴界面新聞。
2016年3月，十二屆全國人大常委會發(fā)布《關于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的調研報告》指出，人大對地方政府債務的監(jiān)督還不到位，一是審查監(jiān)督機制亟待健全，二是債務信息報送有待完善。政府向人大提交的債務信息沒有明確的標準和要求，大多只有新增債務、置換債務、余額限額等總量數(shù)據(jù)，缺少債務資金支出詳細內容，代表和委員難以開展實質性審查。同時，對政府或有負債情況是否向人大報告也沒有明確規(guī)定。
劉蓉表示，由于此前法律沒有明確人大有權限審查地方政府債務，并且地方政府債務還有一個特殊機制，即隱性債務的保密屬性，地方財政部門可能會以這些制度的設定為理由認為不需要向人大報告。后來，即便開始向人大報告，財政部門也只是簡單報告?zhèn)鶆盏恼w額度，或者被審計發(fā)現(xiàn)的問題等，以至于債務審查不能深入進行。
2021年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于加強地方人大對政府債務審查監(jiān)督的意見》，對加強地方人大對政府債務的審查監(jiān)督作出全面部署安排。隨后在2022年1月，全國人大常委會辦公廳印發(fā)《關于推動貫徹落實黨中央<關于加強地方人大對政府債務審查監(jiān)督的意見>的工作建議》。2022年3月地方組織法第六次修正后，從法律層面明確了縣級以上地方各級人大及其常委會擁有“審查監(jiān)督政府債務”的法定職權。
2022年11月，全國人大常委會預算工委召開地方政府債務審查監(jiān)督工作座談會介紹，多數(shù)地方人大都探索建立了聽取政府報告?zhèn)鶆涨闆r的制度。
不過，界面新聞查詢發(fā)現(xiàn)，各地在建立人大審查監(jiān)督地方政府債務工作機制過程中，省級層面動作相對加快，市縣級層面就顯得進度不一。雖然如江西省南昌市、云南省元謀縣和廣南縣等一些縣級政府主動制定出臺了政府債務審查監(jiān)督實施辦法，但是國內更多市縣在推進該項工作時仍然步履緩慢。
2024年9月，十四屆全國人大常委會第十一次會議發(fā)布《關于2023年度政府債務管理情況的監(jiān)督調研報告》指出，不少地方貫徹實施預算法有關政府債務管理的規(guī)定不夠嚴格，有的未按法律規(guī)定進行追責問責，有的地方人大監(jiān)督作用尚未有效發(fā)揮。
劉蓉表示，地方人大對政府債務監(jiān)督越往下級政府越難執(zhí)行，首先是存在信息不對稱，政府可能掌握更多關于債務的詳細信息，而人大獲取這些信息的渠道有限，其次是地方人大對政府的債務監(jiān)督在法律和制度上存在一定的局限性。最后，地方人大及其常委會在債務監(jiān)督方面的專業(yè)能力可能不足，難以對復雜的債務情況進行深入分析和有效監(jiān)督。因此，為了解決這些問題，需要進一步完善相關法律制度，加強地方人大的監(jiān)督能力，并確保信息的透明度和可獲取性。
長期研究地方政府債務的北京市忠慧律師事務所主任安新華律師對界面新聞表示，置換地方政府債務并不能解決債務治理根本問題，建立健全人大監(jiān)督機制，對地方政府債務管理屬于基石性的制度安排，通過人大介入方式，可以有效監(jiān)督資金使用、投向和金額等情況，也可以使得國家債務治理體系更加完善，從根本上解決地方債務無序增長問題。
安新華強調，地方政府舉債進行地方社會經(jīng)濟建設投資，一定要把有限的資金用在社會建設發(fā)展最需要的地方，發(fā)揮最大價值。通過讓地方人大發(fā)揮作用可以充分保障債務投資的有效性，很多地方債務風險的產生都是重復建設、無效或低效投資導致，人大加強監(jiān)督對后續(xù)遏制地方政府債務無序擴張，減少規(guī)劃和投資項目的隨意性都會非常有用。
公開透明是原則
安新華表示，由本級人大常委會監(jiān)督地方政府債務在實操層面更具可行性。目前國家在法律規(guī)定上可先作出制度性安排，具體執(zhí)行時鼓勵各地政府進行有益探索。
“人大進行監(jiān)督應該在哪個時點？從這些年研究和實務經(jīng)驗看，在項目申報前介入監(jiān)督最關鍵。地方政府發(fā)債建設哪些項目，這些項目合不合理應該讓人大投票表決，如果等到投資項目形成不良債務，成為沒有收益的債務，或者錯誤投資的債務，錢已經(jīng)花掉了，這時再監(jiān)督意義已經(jīng)不是很大?！卑残氯A說，重大項目的投資，應需要人大過會，需要給人大代表提供充分的解釋論證的報告，并接受質詢等，甚至所在區(qū)域或網(wǎng)絡上公示，現(xiàn)在很多地方投資項目缺少此環(huán)節(jié)，暴露出決策機制和流程的重大缺陷。
劉蓉也表示，地方人大對政府債務進行監(jiān)督，需要事前、事中和事后全過程介入，而以往都是事后監(jiān)督，雖然預算法也規(guī)定，年度預算要包含重大項目投資情況，但是債務管理是另外的口徑，政府每年要發(fā)行多少債，走的是財政程序，并沒有法律文件、政府文件、制度文件作出規(guī)定，這種監(jiān)督就很難發(fā)揮實際作用。
劉蓉介紹，加強人大監(jiān)督有一個很好的辦法是預算報告聯(lián)網(wǎng)，把所有財政信息，包括債務等，在人大系統(tǒng)中聯(lián)網(wǎng)，讓人大代表能夠看到并進行評估，但是這項工作目前各地實施方式不一樣，有的地方會把財政收支信息和債務情況都收錄進去，有的地方就沒有，有的省級可以做到，但是市縣級就實現(xiàn)不了。
對此，全國人大法工委發(fā)言人黃海華11月4日在記者會上透露，修正草案已增加規(guī)定各級人大常委會運用現(xiàn)代信息技術開展聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，建立健全信息共享和工作貫通協(xié)調機制，提高財政經(jīng)濟工作監(jiān)督效能。
“當前大數(shù)據(jù)監(jiān)督手段還不夠完善，但是，透明化的監(jiān)督是最好的監(jiān)督?！眲⑷卣f，透明化分為兩個部分，首先是政府隱性債務不應該再按照保密原則實施，起碼應向地方人大公開，人大代表也應該及時介入，另一個透明就是債務數(shù)據(jù)全部聯(lián)網(wǎng)，進入人大系統(tǒng)，至少要讓人大代表能夠看到。
安新華還指出，財政資金使用第三方評價是目前有效的監(jiān)督方式，并且已經(jīng)是財政部門非常成熟的操作機制，地方政府債務管理也應該引入第三方評價，通過專業(yè)團隊和機構對債務項目績效進行有效評估，同時，評價結果可以和后續(xù)地方政府債務資金的獲取進行掛鉤?！暗胤饺舜笠部梢越柚谌皆u價，通過專業(yè)力量進行監(jiān)督審查，因為人大代表本身工作很忙，讓他去做專業(yè)的評估也是力不從心，勉為其難。”安新華說。
值得注意的是，十四屆全國人大常委會第十二次會議日前還審議了國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案。財聯(lián)社援引專業(yè)人士觀點稱，這顯示了化債并非是中央下場“兜底”，而是秉持“誰家孩子誰來抱”的原則，增加地方債務限額置換隱性債務。該報道稱，綜合多方統(tǒng)計來看，目前地方政府隱性債務規(guī)模至少約9萬億。
劉蓉表示，專項債務置換隱性債務后，對地方政府是一種激勵，但是后面也可能面臨道德風險問題。地方層面，特別是經(jīng)濟發(fā)展不好的地方政府，使用債務資金的效率不高，甚至存在濫用的問題，如果中央繼續(xù)給予化債支持，那該地政府以后爭取中央救助積極性就會更高，同時由于使用資金不規(guī)范，導致債務規(guī)模擴大，將來會不會引發(fā)新一輪更大規(guī)模的債務擴張，有待關注。
劉蓉認為，最終發(fā)展地方經(jīng)濟的責任和職能是在地方政府，人大怎么去有效地監(jiān)督政府，這仍是個需要破解的難題。在現(xiàn)行體制下，人大也不是萬能的，單純依靠人大監(jiān)督還是作用有限，根本是要轉變地方政府職能，改變地方政府多年來追求債務規(guī)模擴張的態(tài)勢，要約束政府部門的權力，對債務暴雷的地區(qū)加大追責問責力度，采用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術，通過預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督實現(xiàn)地方政府債務公開透明。