記者 王珍
據(jù)新華社報(bào)道，十四屆全國人大常委會第十二次會議周五審議通過近年來力度最大的化債舉措：一次性增加地方政府債務(wù)限額6萬億元，用于置換存量隱性債務(wù)，為地方政府騰出空間更好發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生。
財(cái)政部表示，除了一次性增加6萬億元地方債限額置換存量隱債外，2024年開始還將連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專門用于化債。同時(shí)，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元仍按原合同償還。上述三項(xiàng)政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從2023年底的14.3萬億元大幅降至2.3萬億元。
“地方隱性債務(wù)”一詞最早出現(xiàn)在2017年7月的中共中央政治局會議上。2018年8月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》，對化解地方隱性債務(wù)作出具體部署。2018年底，審計(jì)和監(jiān)管部門完成對于地方政府隱性債務(wù)的摸底統(tǒng)計(jì)。
按照財(cái)政部部長藍(lán)佛安在今年10月12日發(fā)布會上透露的“2023年末全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%”，以及今天透露的“2023年末，經(jīng)過逐個(gè)項(xiàng)目甄別、逐級審核上報(bào)，全國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元 ”，2018年排摸出來的地方政府隱性債務(wù)余額約為28.6萬億元。
財(cái)政專家普遍將隱性債務(wù)定義為，地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。
從2015年至今，我國已經(jīng)進(jìn)行了四輪隱性債務(wù)置換。本次方案和以往相比，相同的地方在于化債主體仍是地方政府，而非中央政府增發(fā)國債直接下場兜底?；瘋绞揭惭赜昧酥暗穆肪€：中央政府在制度上開“綠燈”，讓地方政府“用時(shí)間換空間”，從而逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
不同之處在于，這次大規(guī)模債務(wù)置換代表著我國化債思路的根本轉(zhuǎn)變。
財(cái)政部部長藍(lán)佛安指出：一是從過去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變，二是從點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，四是從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。
“財(cái)政部此次提出將隱性債務(wù)與公開債務(wù)進(jìn)行整合并軌的舉措，極為關(guān)鍵。這預(yù)示著城投公司在未來將被要求全面剝離其承擔(dān)的地方政府隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)與政府融資平臺債務(wù)的明確劃分，確立地方政府直接承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的新格局?！蔽髂县?cái)經(jīng)大學(xué)教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督中心主任劉蓉對界面新聞劉蓉說。
另外，本次人大常委會會議還審議了 《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法（修正草案）》。修正草案明確，各級人大常委會應(yīng)當(dāng)對政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)定國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人大常委會報(bào)告政府債務(wù)管理情況。
根據(jù)當(dāng)前的監(jiān)督法，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府僅審查預(yù)算執(zhí)行，而無需向本級人大常委會報(bào)告政府債務(wù)管理情況。
藍(lán)佛安周五表示，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在解決存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，必須堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。財(cái)政部將會同相關(guān)部門，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢，對新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起。
2015年以來地方隱性債務(wù)置換回顧
第一輪債務(wù)置換：2015-2018年，主要是用地方置換債券來置換非政府債券形式的政府債務(wù)，總規(guī)模約為12.2萬億元。
2014年修訂的《預(yù)算法》賦予了地方政府舉債的權(quán)力，并規(guī)定舉債的唯一方式為發(fā)行地方政府債券。通過發(fā)行債券來置換非債券形式的存量政府債務(wù)成為了一種選擇。同年9月，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中提出，對于甄別后的以非政府債券形式存在的存量債務(wù)，各地可發(fā)行置換債進(jìn)行置換。在此背景下，財(cái)政部于10月出臺了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，對地方政府存量債務(wù)進(jìn)行了甄別，并提出在三年左右的過渡期內(nèi)，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末，地方政府存量債務(wù)為15.4萬億元，其中1.06萬億元為過去批準(zhǔn)發(fā)行的債券，其余14.34萬億元通過銀行貸款、融資平臺等非債券方式舉借。
這一輪地方債置換推動(dòng)了地方政府債務(wù)管理體制的改革，明確了“開前門、堵后門”的管理思路，并顯著降低了政府部門的債務(wù)付息成本。根據(jù)2019年12月出版的《中國財(cái)政》雜志刊登的《新中國成立70年來財(cái)政體制和預(yù)算管理改革成就》一文，2015-2018年，各地共計(jì)發(fā)行置換債券12.2萬億元，三年存量政府債務(wù)置換目標(biāo)基本完成，累計(jì)降低政府融資成本1.7萬億元以上，有效減少了金融系統(tǒng)呆壞賬損失。
分析師指出，此輪債務(wù)置換主要通過地方上報(bào)摸排的方式進(jìn)行，在上報(bào)過程中不同區(qū)域上報(bào)口徑仍存在一定出入，或存在一定道德風(fēng)險(xiǎn)。
第二輪債務(wù)置換：2019年至2021年9月，以建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)為主要載體，總規(guī)模約7700億元。
2019年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》，指導(dǎo)地方政府和金融機(jī)構(gòu)開展隱性債務(wù)置換。此后，全國建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)開始啟動(dòng)。
2019年，貴州、湖南、內(nèi)蒙古、云南、遼寧、江蘇、甘肅等地共發(fā)行了1579億元的地方置換債券用于隱性債務(wù)化解。除江蘇外，其余6?。▍^(qū)）均明確表示納入了建制縣化債試點(diǎn)。
在首批建制縣化債試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，第二批建制縣化債試點(diǎn)于2020年12月啟動(dòng)，至2021年9月，遼寧、重慶、天津、寧夏、青海等26個(gè)?。▍^(qū)、市）在此期間發(fā)行了6128億元的特殊再融資債用于償還存量政府債務(wù)。用于“償還存量政府債務(wù)”的特殊再融資債開始出現(xiàn)。
這一輪債務(wù)置換主要針對償債壓力加大的弱資質(zhì)區(qū)域，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。同時(shí)，建制縣化債試點(diǎn)也為后續(xù)的化債工作明確了基本流程和范式。但這輪債務(wù)置換額度有限，部分區(qū)域在完成置換后仍出現(xiàn)了信用風(fēng)險(xiǎn)事件。
第三輪債務(wù)置換：2021年10月-2022年6月，北上廣全域隱性債務(wù)清零試點(diǎn)，總規(guī)模約5042億元。
2021年10月，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，北京、上海、廣東三地開始進(jìn)行全域隱債清零。此后，三地均發(fā)行了特殊再融資債，共計(jì)5041.8億元。
這次債務(wù)置換涉及面較小，但為后續(xù)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解提供了范式，特殊再融資債逐步成為債務(wù)化解的重要工具。
第四輪債務(wù)置換：2023年10月至今，特殊再融資債全面推廣使用，總規(guī)模約2.6萬億元。
2023年7月召開的中共中央政治局會議明確要求“制定實(shí)施一攬子化債方案”。同年10月，特殊再融資債重啟發(fā)行，標(biāo)志著新一輪債務(wù)置換拉開序幕。據(jù)中誠信國際統(tǒng)計(jì)，2023年10月至12月期間，特殊再融資債累計(jì)發(fā)行126只，規(guī)模近1.4萬億元，超過前兩次特殊再融資債的發(fā)行規(guī)模之和。2024年以來發(fā)行節(jié)奏有所放緩，累計(jì)規(guī)模達(dá)1.2萬億元。
此輪特殊再融資債券額度主要向債務(wù)壓力較大的省份傾斜，助力地方政府優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，防范化解地方債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
長期來看，分析師指出，要從根本上解決地方債務(wù)問題，必須建立現(xiàn)代財(cái)政體制。
東北財(cái)經(jīng)大學(xué)國民經(jīng)濟(jì)工程實(shí)驗(yàn)室主任、原中央黨校國際戰(zhàn)略研究院副院長周天勇此前接受界面新聞采訪時(shí)指出，地方政府債務(wù)無序擴(kuò)張的一個(gè)根本原因在于我國缺乏現(xiàn)代財(cái)政制度體系。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒進(jìn)一步指出，在財(cái)政體制方面，要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、厘清政府與市場邊界、上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、對人口流出的區(qū)縣進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并等；在債務(wù)預(yù)算管理方面，要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，建立債務(wù)與資本預(yù)算，并建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律和監(jiān)管力度，防止地方政府違規(guī)舉債、變相舉債等行為的發(fā)生。此外，還需要加快城投公司市場化轉(zhuǎn)型步伐，推動(dòng)其向市場化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展，以降低對地方政府的依賴。