界面新聞記者 | 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
從業(yè)禁止被過度適用問題再次受到國家立法機(jī)關(guān)關(guān)注。2024年12月22日，全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于2024年備案審查工作情況的報告提請十四屆全國人大常委會第十三次會議審議。其中，全國人大常委會法工委專門對涉罪人員就業(yè)問題作出回應(yīng)。
報告介紹，有的法規(guī)規(guī)定因犯罪受過刑事處罰人員不得從事某種職業(yè)，有公民對該規(guī)定提出審查建議，認(rèn)為這類規(guī)定存在合憲性、合法性問題。
對此，全國人大常委會經(jīng)審查研究認(rèn)為，對特定人員從事特定職業(yè)作出限制性或者禁止性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)確有必要，限于特定范圍內(nèi)；超出一定必要性和合理性，過于寬泛甚至隨意規(guī)定從業(yè)限制或者從業(yè)禁止，則不符合憲法關(guān)于“公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定的原則和精神。
天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師童策博士對界面新聞介紹，實(shí)施從業(yè)禁止，特別是設(shè)定終身禁業(yè)，目的是為了避免犯罪的人再利用其從事的職業(yè)去犯罪，為實(shí)現(xiàn)這個目的，禁止的職業(yè)需要跟行為人犯罪行為有明確關(guān)聯(lián)，如果所犯罪行與職業(yè)完全沒有關(guān)系，實(shí)施職業(yè)禁止就超出了必要性。近年來，一些法律法規(guī)規(guī)定犯罪受過刑事處罰的人終身禁止從事某種職業(yè)，之所以引發(fā)爭議比較大，其實(shí)是違反了比例原則。
所謂比例原則，主要是指行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時，應(yīng)當(dāng)保證所采取的措施在保障公民權(quán)利和公共利益之間取得平衡。
童策指出，2023年底，全國人大常委會通過關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定，其中就特別強(qiáng)調(diào)備案審查要重點(diǎn)審查行政法規(guī)、司法解釋等是否違反了比例原則，采取的措施與目的是否符合比例原則，這是備案審查制度的重要內(nèi)容。
上海申浦律師事務(wù)所主任律師吳士剛告訴界面新聞，全國人大法工委并未公布是哪部法規(guī)對行為人從事何種工作做出了職業(yè)限制，其實(shí)我國很多法律都對從業(yè)禁止作出了規(guī)定，本身具有法律依據(jù)，此次可能涉及到的主要是地方性法規(guī)和一些行業(yè)協(xié)會規(guī)章制度等，在法律沒有規(guī)定的情況下，他們自己出臺從業(yè)禁止措施，其實(shí)是與法律精神所違背的。
“對人的品質(zhì)要求比較高的行業(yè)，制定具有行業(yè)性質(zhì)、職業(yè)性質(zhì)的法律時，一般會規(guī)定從業(yè)禁止措施。但是，犯過罪的人也有勞動的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)施從業(yè)禁止，只有法律法規(guī)作出規(guī)定才可以，行業(yè)內(nèi)部（協(xié)會）和公司不能作出此規(guī)定，否則就是無效的，會涉及到就業(yè)歧視問題?！眳鞘縿傉f。
此前于2015年11月施行的刑法修正案（九）專門增加了“從業(yè)禁止”處置措施。其中明確，因利用職業(yè)便利實(shí)施犯罪，或者實(shí)施違背職業(yè)要求的特定義務(wù)的犯罪被判處刑罰的，人民法院可以根據(jù)犯罪情況和預(yù)防再犯罪的需要，禁止其自刑罰執(zhí)行完畢之日或者假釋之日起從事相關(guān)職業(yè)，期限為三年至五年。不過，刑法修正案（九）也指出，“其他法律、行政法規(guī)對其從事相關(guān)職業(yè)另有禁止或者限制性規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/span>
在刑法之前，我國多部專門法律包括證券法、藥品管理法、疫苗管理法、安全生產(chǎn)法、環(huán)境影響評估法等已經(jīng)規(guī)定了限制從業(yè)的相關(guān)措施。2021年行政處罰法修改，也明確將“限制從業(yè)”列為行政處罰類型。
但是，法律界人士表示，由于立法過于原則、配套制度與措施尚未健全，導(dǎo)致從業(yè)禁止的司法適用甚為混亂，錯誤適用、不當(dāng)適用等問題較為突出。
界面新聞注意到，這并不是全國人大常委會法工委首次就從業(yè)禁止問題發(fā)聲。2021年，廣西大學(xué)法學(xué)院講師覃炳文發(fā)現(xiàn)，多個地方條例中規(guī)定，從事開鎖等特種行業(yè)者違法犯罪受刑罰后終身不得進(jìn)入該行業(yè)。于是，覃炳文將一紙審查建議寄送給全國人大常委會法工委，請求對地方條例進(jìn)行審查。
當(dāng)年底，全國人大常委會法工委提交關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告介紹，有的地方性法規(guī)規(guī)定，開鎖、公章刻制、信托寄賣、金銀首飾加工、廢舊金屬收購等特種行業(yè)從業(yè)人員利用該行業(yè)便利進(jìn)行違法活動受過行政或刑事處罰的，終身不得從事該行業(yè)。有公民對此規(guī)定提出審查建議。
全國人大常委會法工委審查認(rèn)為，地方性法規(guī)對某些特種行業(yè)設(shè)定較為嚴(yán)格的從業(yè)資格條件，對維護(hù)公共安全有積極作用，但在法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定從業(yè)限制的領(lǐng)域，地方性法規(guī)作出相關(guān)從業(yè)限制規(guī)定時，不宜規(guī)定“終身禁止”，建議制定機(jī)關(guān)調(diào)整完善相關(guān)規(guī)定。經(jīng)溝通，制定機(jī)關(guān)已對相關(guān)規(guī)定作出修改調(diào)整。
覃炳文對界面新聞介紹，當(dāng)前并不能說從業(yè)禁止措施被濫用，因為確實(shí)有很多法律作出了相關(guān)規(guī)定，但是一些立法位階比較低的文件，比如俗稱的紅頭文件等其實(shí)無權(quán)規(guī)定從業(yè)禁止措施。實(shí)施從業(yè)禁止，首先要有法律依據(jù)，也就是有權(quán)限，其次要把握度，包括限制多長時間，限制的目的要綜合考慮行為的危害性，不能侵犯憲法規(guī)定的基本權(quán)利。
全國人大常委會法工委在備案審查報告中也表示，對曾因犯罪受過刑事處罰人員規(guī)定從業(yè)限制或者從業(yè)禁止，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循憲法和有關(guān)法律的規(guī)定、原則和精神，綜合考慮罪刑輕重、罪名種類、社會危害性大小、相關(guān)限禁措施與犯罪行為之間具有關(guān)聯(lián)性等因素，公平合理進(jìn)行設(shè)定。法工委建議制定機(jī)關(guān)加強(qiáng)對涉罪人員相關(guān)問題研究論證，慎重設(shè)定終身禁業(yè)，適時考慮修改完善相關(guān)規(guī)定。
童策長期關(guān)注從業(yè)禁止問題。他表示，當(dāng)前我國已進(jìn)入輕罪治理時代，針對大量輕罪案件，比如醉駕型的危險駕駛罪，本身的刑罰是拘役，但是如果律師等行業(yè)因為醉駕被實(shí)施終身禁業(yè)，犯罪附隨后果的爭議就會更大。所以，有必要完善從業(yè)禁止實(shí)施細(xì)則，其中有很多路徑可供選擇，要看立法機(jī)關(guān)如何決策，如何進(jìn)行頂層設(shè)計。
童策認(rèn)為，一個比較理想化的路徑是，能否把其他法律法規(guī)涉及的從業(yè)禁止規(guī)定整合到刑法中，變成資格刑的刑罰方式，由法院來決定如何實(shí)施，根據(jù)犯罪人員的罪行，實(shí)施差異化、個別化的從業(yè)禁止措施。“實(shí)施從業(yè)禁止自動變成終身禁業(yè)肯定不合適，應(yīng)該有一定期限，要根據(jù)所犯罪行的大小、社會危害和主觀惡性來決定禁止職業(yè)的范圍和期限。但是，這樣操作會涉及大范圍法律調(diào)整，可能很多人不會贊同，也不太現(xiàn)實(shí)，最可行的還是在現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和修改。”童策說。
覃炳文認(rèn)為，實(shí)施從業(yè)禁止要在勞動自由和預(yù)防犯罪之間取得平衡，可以參考刑法入罪遵循的謙抑原則，為預(yù)防犯罪人員不至于再危害社會，采取的手段措施需要審慎、克制，把握好尺度和界限，不能先入為主，用有色眼鏡看待這些已經(jīng)被現(xiàn)有制度作出否定性評價的人。要轉(zhuǎn)變以前管理相對粗陋，法治意識相對淡薄的理念，不能為了行政管理的便利，“一刀切”地實(shí)施從業(yè)禁止。