文｜華夏能源網(wǎng)

1月23日，國(guó)家能源局印發(fā)《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》，明確提出，“各地不得以特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方式控制屋頂?shù)确植际焦夥l(fā)電開發(fā)資源，不得限制各類符合條件的投資主體平等參與分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)?！?/p>

近年來，多地出現(xiàn)將公共屋頂資源，甚至是百姓屋頂資源以“特許經(jīng)營(yíng)”形式招標(biāo)，收取高額特許使用費(fèi)。這些項(xiàng)目名義是集中開發(fā)，實(shí)際是限制了民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，這與中央鼓勵(lì)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的精神相違背，也不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

政策嚴(yán)令禁止之下，“特許經(jīng)營(yíng)”正在改頭換面，一些地方打著“公共資源有償使用”的招牌，將屋頂資源整體打包，高價(jià)售出。但其內(nèi)容與“特許經(jīng)營(yíng)”大同小異，民營(yíng)企業(yè)依然難以進(jìn)入，“玻璃門”、“彈簧門”問題嚴(yán)重。

“有償使用”走形的背后，是地方政府急于將屋頂資源變現(xiàn)。行業(yè)企業(yè)最關(guān)注的問題是：在招投標(biāo)和建設(shè)經(jīng)營(yíng)過程中，是否能夠保證公平競(jìng)爭(zhēng)？是否能夠盤活屋頂資源促進(jìn)分布式光伏的健康發(fā)展？

從“特許經(jīng)營(yíng)”到“有償使用”

屋頂光伏“特許經(jīng)營(yíng)”招標(biāo)曾在2023年蔚然成風(fēng)。當(dāng)時(shí)在廣東、廣西、江蘇等省份，陸續(xù)有縣、市級(jí)地方政府將其控制的屋頂資源整體打包，以“特許經(jīng)營(yíng)”方式出售，并收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。

然而，其“特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)”標(biāo)價(jià)都非常高，中標(biāo)者也均為當(dāng)?shù)貒?guó)企。例如，在江蘇溧陽(yáng)曾出現(xiàn)18億元的“天價(jià)”特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，中標(biāo)者為當(dāng)?shù)厥袑賴?guó)企，中標(biāo)價(jià)格只比18億的招標(biāo)價(jià)高出1萬(wàn)元。

從2023年底開始，多地出臺(tái)政策叫停了屋頂光伏“特許經(jīng)營(yíng)”。江西省能源局發(fā)布通知稱，各地“不應(yīng)對(duì)其控制的屋頂光伏資源設(shè)定特許經(jīng)營(yíng)模式?！辟F州省能源局也在其官網(wǎng)上明確表示，“分布式光伏一般不構(gòu)成特許經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?/p>

為了規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，從2024年初開始，網(wǎng)上再也見不到有地方政府進(jìn)行屋頂光伏“特許經(jīng)營(yíng)”招標(biāo)了。

然而，華夏能源網(wǎng)注意到，過去的一年中，在南方多地陸續(xù)出現(xiàn)了“屋頂光伏有償使用項(xiàng)目”招標(biāo)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已發(fā)布的此類項(xiàng)目至少有9個(gè)，分布在安徽、湖南、廣東3省。

“有償使用”本是國(guó)家鼓勵(lì)的一種對(duì)市政公共資源有效利用的方式，近年來對(duì)地方政府盤活存量資產(chǎn)的作用明顯。然而，從各地的屋頂光伏“有償使用”項(xiàng)目實(shí)際操作來看，難以稱之有效盤活了屋頂資源，倒像只是“特許經(jīng)營(yíng)”的改頭換面。

例如此前公布屋頂光伏“特許經(jīng)營(yíng)”項(xiàng)目的廣東省某縣，在2024年初將已經(jīng)開工的“特許經(jīng)營(yíng)”項(xiàng)目變更項(xiàng)目名稱，在其他內(nèi)容不變的情況下，直接將原協(xié)議中“特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)”變更為“公共資源有償使用費(fèi)”、刪除“特許經(jīng)營(yíng)”相關(guān)表述，輕松做到了“換湯不換藥”。

前有“特許經(jīng)營(yíng)”、后有“有償使用”，為何地方政府如此“熱衷”于拿屋頂光伏資源創(chuàng)收？

“很地方為緩解財(cái)政壓力，千方百計(jì)借公共資源有償使用等方式‘賣資源增收’。屋頂光伏在過去幾年發(fā)展勢(shì)頭迅猛，對(duì)地方政府來說如天降餡餅，必須牢牢抓住這個(gè)機(jī)會(huì)”。某業(yè)內(nèi)人士告訴華夏能源網(wǎng)說。

沒能盤活公共屋頂資源

實(shí)際上，“有償使用”模式本身沒問題，但“歪嘴和尚”把好經(jīng)念歪了。大量沉睡的公共屋頂資源難以盤活，反而設(shè)置了高門檻將民營(yíng)企業(yè)擋在門外，這對(duì)于綠色發(fā)展、低碳轉(zhuǎn)型大業(yè)不是個(gè)好事情。

華夏能源網(wǎng)注意到，這些所謂的“有償使用”項(xiàng)目，使用年限約20-30年?！坝袃斒褂觅M(fèi)”雖沒有江蘇溧陽(yáng)的“特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)”那種“天價(jià)”，但仍多以億元計(jì)算。例如，安徽某市日前公布公告顯示，其轄下223家政府控制的機(jī)構(gòu)屋頂，總面積約368.43萬(wàn)平方米，預(yù)計(jì)安裝屋頂光伏裝機(jī)總?cè)萘繛?05.325MWp，有償使用權(quán)起始價(jià)為4.4億元。如此高額的費(fèi)用，直接將很多中小民營(yíng)企業(yè)拒之門外。

還比如，在安徽某市項(xiàng)目協(xié)議中規(guī)定，“在公共資源有償使用協(xié)議簽訂后，乙方應(yīng)在協(xié)議簽訂之日起5個(gè)工作日內(nèi)向甲方指定賬戶支付公共資源有償使用費(fèi)的20%-30%，剩余部分應(yīng)在本協(xié)議簽訂后90日內(nèi)支付，并按同期銀行貸款利率支付延期付款期間的利息?！?/p>

此外，在其他的“有償使用”項(xiàng)目中還出現(xiàn)了“競(jìng)買保證金”、“履約擔(dān)?！钡阮愃朴凇氨ＷC金”一樣的名錄。這與國(guó)家能源局印發(fā)的《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》要求的“不得將強(qiáng)制配套產(chǎn)業(yè)或者投資、違規(guī)收取項(xiàng)目保證金等作為項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的門檻”相違悖。

這些各式各樣的，甚至是條件苛刻的“有償使用”要求，對(duì)分布式光伏開發(fā)造成了嚴(yán)重困擾。光伏電站的初始投資成本提高了，分布式光伏開發(fā)變得更難了。

例如，廣東某地的“有償使用”項(xiàng)目，經(jīng)換算可知，政府收取有償使用費(fèi)相當(dāng)于讓投資成本增加了3.07元/W。而據(jù)業(yè)內(nèi)人士測(cè)算，2024年，分布式光伏的平均初始投資成本大概1.6-3.2元/W。如此看來，“有償使用費(fèi)”已令投資翻倍。

收費(fèi)不低，但落地保障措施卻缺乏。例如，某地有償使用協(xié)議明確寫明：“在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，若因建筑屋頂占用、戶主反對(duì)等原因且不可協(xié)調(diào)時(shí)，導(dǎo)致本項(xiàng)目有償使用范圍內(nèi)有效屋頂面積減少的，實(shí)施機(jī)構(gòu)不予退還相應(yīng)資產(chǎn)有償使用價(jià)款?！睕]有人脈關(guān)系，實(shí)力不足的民營(yíng)企業(yè)，根本不敢碰。

一位長(zhǎng)期從事光伏開發(fā)的人士對(duì)華夏能源網(wǎng)表示：高昂的有償使用費(fèi)拉高了項(xiàng)目成本，壓低了項(xiàng)目收益率。較低的項(xiàng)目收益率，使民企參與的意愿嚴(yán)重不足。這導(dǎo)致很多公共建筑屋頂光伏因投標(biāo)人不足而招標(biāo)失敗。盤活公共屋頂資源的目的沒有達(dá)到，這是最大的遺憾。

寫在最后

日前，陜西省發(fā)改委宣布進(jìn)行為期一年的光伏專項(xiàng)整治，重點(diǎn)整治內(nèi)容包括“與個(gè)別企業(yè)達(dá)成專項(xiàng)配套或捐贈(zèng)條件，設(shè)定一定區(qū)域范圍內(nèi)屋頂分布式光伏項(xiàng)目的獨(dú)家開發(fā)權(quán)，停止對(duì)其他公司正常備案?！睆?qiáng)制要求配套光伏產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目或其他類型項(xiàng)目、要求繳納(捐贈(zèng))各類資金或獲得其他收益等六類行為被命令禁止。

陜西的做法，為建設(shè)公平、開放的新能源市場(chǎng)樹立了標(biāo)桿。

那么，如何才能讓“有償使用”來真正盤活公共屋頂資源、促進(jìn)分布式光伏健康發(fā)展？

一是“有償使用費(fèi)”的合理化。在2016年財(cái)政部等三部委發(fā)布的《市政公共資源有償使用收入管理辦法》中明確，“要合理確定收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序”。招標(biāo)方應(yīng)科學(xué)評(píng)估屋頂光伏資源的價(jià)值，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀設(shè)定合理的價(jià)格。

二是摒棄地方保護(hù)主義。公共屋頂光伏資源應(yīng)對(duì)符合條件的市場(chǎng)主體公平開放，招標(biāo)方不應(yīng)該照顧自己人，“左手倒右手”。期待政策糾偏能持續(xù)整治地方保護(hù)主義，讓“有償使用”項(xiàng)目更開放，納入更多競(jìng)爭(zhēng)主體。

三是吸引更多民企參與。民營(yíng)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)可以提高市場(chǎng)活力，進(jìn)而提高屋頂光伏項(xiàng)目的質(zhì)量，降低建設(shè)成本。招標(biāo)方需要考慮如何細(xì)化有償使用項(xiàng)目的細(xì)則，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，吸引更多企業(yè)參與，尤其是鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。