界面新聞記者 | 楊志錦
界面新聞編輯 | 王姝
去年中央經(jīng)濟工作會議已對今年經(jīng)濟政策做出部署，政府工作報告延續(xù)中央經(jīng)濟工作會議的基調(diào)并作出細化。其中，政府工作報告提出諸多量化目標，這也是市場最為關(guān)注的部分。據(jù)界面新聞記者梳理，今年政府工作報告主要有以下關(guān)注點：
1.經(jīng)濟增速目標5%：兼顧需要與可能
經(jīng)濟增速目標是綜合性指標，是各界最為關(guān)注的內(nèi)容。根據(jù)政府工作報告，今年經(jīng)濟增長預(yù)期目標為5%。這一目標兼顧了可能與需要，同時與近年經(jīng)濟增長目標與實際增速保持連續(xù)性。
可能方面，這一目標增速在中國潛在經(jīng)濟增速附近。潛在經(jīng)濟增速是指各類生產(chǎn)要素（資源、資本和技術(shù)等）得到充分利用、失業(yè)率維持在自然失業(yè)率水平時的增速，宏觀調(diào)控的目的就是使實際增速保持在潛在增速附近。
綜合研究機構(gòu)的測算看，“十四五”期間中國經(jīng)濟潛在增速水平在5%左右。比如人民銀行2021年發(fā)表的一篇工作論文測算表示，“十四五”期間我國潛在產(chǎn)出增速在5%—5.7%，總體繼續(xù)保持中高速增長。
需要方面，按照此前規(guī)劃，2035年中國要達到中等發(fā)達國家水平，意味著2021年-2035年年均增速需達到4.73%?？紤]到潛在增速的下降，“十四五”期間要力爭實現(xiàn)5%以上的增長。如果今年增速達到5%，那么“十四五”期間年均增速將達到5.4%，為后續(xù)實現(xiàn)2035年目標奠定基礎(chǔ)。
連續(xù)性方面，2023年、2024年經(jīng)濟增速目標為5%左右，實際增速分別為5.4%、5%，今年5%的目標增速與近年經(jīng)濟增長目標與實際增速保持連續(xù)性。
考慮到內(nèi)外部的挑戰(zhàn)，今年要實現(xiàn)5%的增長有難度。5%目標增速也高于國際權(quán)威機構(gòu)的預(yù)測，比如國際貨幣基金組織今年1月發(fā)布的《世界經(jīng)濟展望》預(yù)計，今年中國經(jīng)濟增速為4.6%。
政府工作報告指出，經(jīng)濟增長預(yù)期目標為5%左右，既是穩(wěn)就業(yè)、防風險、惠民生的需要，也有經(jīng)濟增長潛力和有利條件支撐，并與中長期發(fā)展目標相銜接，突出迎難而上、奮發(fā)有為的鮮明導(dǎo)向。
2.CPI增速目標下調(diào)至2%
CPI也是政府工作報告提出的重要量化目標。長期以來，CPI漲幅目標一般設(shè)置在3%左右，個別通脹壓力較大的年份適度調(diào)整為3.5%或4%，今年CPI漲幅目標則下調(diào)至2%左右。
一方面，過去相當長的一段時間內(nèi)，中國經(jīng)濟表現(xiàn)出“走熱容易、走冷不易”的不對稱特征，通貨膨脹是主要的宏觀經(jīng)濟風險。但2023年以來，受需求不足影響，CPI月度同比漲幅較低、徘徊在0左右。適度下調(diào)物價目標，可以避免與實際過度脫節(jié)，增強政策可信度。另一方面，從實行通貨膨脹目標制的國家來看，主要發(fā)達經(jīng)濟體將2%的CPI漲幅作為央行貨幣政策操作的“錨”。
政府工作報告指出，居民消費價格漲幅2%左右，目的在于通過各項政策和改革共同作用，改善供求關(guān)系，使價格總水平處在合理區(qū)間。
3.“更加積極財政政策”的兩大體現(xiàn)
去年召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，要實施更加積極的財政政策。此前關(guān)于財政政策的基調(diào)有適度從緊、穩(wěn)健、積極三種，“更加積極”是一種全新的政策基調(diào)，是在適度從緊、穩(wěn)健、積極之外的第四種基調(diào)。從政府工作報告披露的數(shù)值來看，更加積極的財政政策體現(xiàn)在以下兩方面：
一是赤字率突破3%并創(chuàng)新高。赤字率是宏觀政策尤其是財政政策的一個重要風向標。根據(jù)政府工作報告，今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規(guī)模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。
“赤字率不超過3%”引自于1993年生效的歐盟《馬斯特里赫特條約》，1999年首度被中國預(yù)算報告引用，成為中國官方衡量財政債務(wù)是否健康的核心指標。長期以來，中國赤字率很少超過3%。近年學界不斷質(zhì)疑這一標準的合理性，“赤字率不超過3%”的“緊箍咒”被打破。
二是今年新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，同樣創(chuàng)出歷史新高。
這是一個十分可觀的規(guī)模，該規(guī)模相當于2024年GDP的9%（如果加上置換隱性債務(wù)的2萬億額度，該比例上升至10.3%），政府債將對經(jīng)濟增長發(fā)揮越來越重要的作用?？晒┍容^的是，2009年應(yīng)對金融危機期間推出的“四萬億”刺激政策，其規(guī)模占2008年GDP的12%，但分兩年實施。
4.發(fā)行5000億特別國債向大行注資
除了總額度之外，各類政府債也有一些新變化。
赤字可分解為中央財政赤字和地方財政赤字，分別通過發(fā)行普通國債和地方政府一般債彌補。2015年-2019年，地方政府一般債額度占財政赤字的比重在30%以上，但2020以來該占比持續(xù)下降，2024年為17.7%，今年進一步降至14.1%。究其原因，中央政府有加杠桿的空間，但地方政府債務(wù)壓力較大。赤字更多向普通國債傾斜，體現(xiàn)中央政府加杠桿的趨勢。
特別國債不計入赤字，其邏輯在于特別國債投向有收益的領(lǐng)域，要有穩(wěn)定的現(xiàn)金流或資產(chǎn)與之對應(yīng)。去年發(fā)行1萬億超長期特別國債，7000億用于“兩重”（國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)）項目、3000億用于“兩新”項目（推動新一輪大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新），今年超長期特別國債額度增加至1.3萬億。
同時今年擬發(fā)行特別國債0.5萬億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本。究其原因，大型商業(yè)銀行主要依靠自身利潤留存的方式來增加資本，但隨著銀行減費讓利的力度不斷加大，凈息差有所收窄、利潤增速逐步放緩，需要統(tǒng)籌內(nèi)部和外部等多種渠道來充實資本。
截至去年6月末，建行、工行、中行、農(nóng)行、交行、郵儲六大行的核心一級資本充足率分別為14.01%、13.84%、12.03%、11.13%、10.3%、9.28%。其中建行、工行高出監(jiān)管線4.8個百分點以上，中行、農(nóng)行分別高出監(jiān)管線3個、2個百分點，交行、郵儲銀行高出監(jiān)管線1.8、1.28個百分點。
專項債也不計入赤字，投向有收益的項目，償債來源為項目所對應(yīng)的專項收入或政府性基金收入。專項債于2015年首度發(fā)行，此后額度穩(wěn)步擴大，2020-2023年每年額度3.8萬億左右，2024年為3.9萬億。今年額度為4.4萬億，相比上年增長0.5萬億，創(chuàng)出歷史新高，繼續(xù)發(fā)揮穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、化風險的作用。
5.降準降息不會缺席，短期降準概率大于降息
去年中央經(jīng)濟工作會議提出“要實施適度寬松的貨幣政策，適時降準降息”，這是時隔14年貨幣政策基調(diào)首次由“穩(wěn)健”轉(zhuǎn)為“適度寬松”。去年12月以來，市場對寬松預(yù)期較高，有的預(yù)計今年一季度甚至1月就會降準降息，但最終預(yù)期落空，央行的表述也出現(xiàn)變化。
1月3日—4日召開的2025年中國人民銀行工作會議稱，“根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢和金融市場運行情況，擇機降準降息”；今年2月13日發(fā)布的《2024年第四季度中國貨幣政策執(zhí)行報告》表示，“根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢和金融市場運行情況，擇機調(diào)整優(yōu)化政策力度和節(jié)奏”。在此背景下，政府工作報告對貨幣政策的定調(diào)成為市場關(guān)注的焦點。
政府工作報告表示，發(fā)揮好貨幣政策工具的總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長同經(jīng)濟增長、價格總水平預(yù)期目標相匹配。
在這一定調(diào)下，降準降息應(yīng)該不會缺席，短期降準概率大于降息。當前較低的凈息差（2024年四季度商業(yè)銀行凈息差回落至1.52%的歷史低點）、人民幣貶值壓力制約降息，而在信貸開門紅、搶出口等因素支撐下，一季度經(jīng)濟表現(xiàn)尚可，國內(nèi)經(jīng)濟尚不構(gòu)成央行降息的強觸發(fā)劑。降準方面，當前金融機構(gòu)加權(quán)存款準備金率為6.6%，仍有下調(diào)的空間。
6.動態(tài)調(diào)整債務(wù)高風險地區(qū)名單，支持打開新的投資空間
在去年推出10萬億的置換方案后，地方債風險已大幅緩釋。去年2萬億的置換債已經(jīng)發(fā)行完畢，截至目前今年用于置換隱性債務(wù)的2萬億額度已發(fā)行過半，用于補充政府性基金財力、專門用于化債的新增專項債發(fā)行則相對較慢。
政府工作報告提出，按照科學分類、精準置換的原則，做好地方政府隱性債務(wù)置換工作。完善和落實一攬子化債方案，優(yōu)化考核和管控措施，動態(tài)調(diào)整債務(wù)高風險地區(qū)名單，支持打開新的投資空間。
此前，監(jiān)管部門根據(jù)各地債務(wù)風險等級確定了12個高風險省份名單，這些地方的基建投資受到嚴格控制。隨著債務(wù)化解工作的推進，一些省份債務(wù)風險等級下調(diào)，具備退出的條件，相應(yīng)基建投資的管控會有放松。
比如內(nèi)蒙古在今年預(yù)算報告中表示，自治區(qū)化債工作取得突破性進展，有望率先退出高風險省份；寧夏預(yù)算報告表示，2024年超額完成年度化債任務(wù)，實現(xiàn)隱債規(guī)模、債務(wù)率、融資平臺、金融債務(wù)、中小金融機構(gòu)風險、高風險地區(qū)數(shù)量“六個下降”，今年要推動退出債務(wù)高風險省份。
7.中小銀行兼并重組還會持續(xù)
政府工作報告表示，按照市場化、法治化原則，一體推進地方中小金融機構(gòu)風險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展，綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風險。
以銀行業(yè)為例，央行《中國金融穩(wěn)定報告（2024）》披露，2023年末人民銀行對3936家銀行機構(gòu)開展金融機構(gòu)評級結(jié)果顯示，國股行、政策性銀行、民營銀行、外資行無高風險機構(gòu)。而城市商業(yè)銀行有11%的機構(gòu)為“紅區(qū)”銀行；農(nóng)合機構(gòu)（包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社）和村鎮(zhèn)銀行“紅區(qū)”銀行數(shù)量占“紅區(qū)”銀行比重較高。
近年來中小銀行風險化解的一大特點是兼并重組，省域內(nèi)城農(nóng)商行合并加速，法人機構(gòu)數(shù)量大幅減少：從2019年到2024年6月，城商行、農(nóng)村金融機構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行減少了165家。未來這一趨勢仍將持續(xù)。
8.3000億超長期特別國債支持擴消費
近年來，內(nèi)需不足成為中國宏觀經(jīng)濟面臨的重要課題，內(nèi)需不足導(dǎo)致一些領(lǐng)域和行業(yè)出現(xiàn)供求失衡、物價低位運行等問題。今年政府工作報告將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nèi)需求”列為10項重點任務(wù)之首，顯示擴大內(nèi)需的重要性和急迫性。
過去擴內(nèi)需主要是擴大投資尤其基建投資的需求，基建投資穩(wěn)增長在過去形成了成熟的體系，包括發(fā)改委批項目、地方上項目、銀行放貸款。但未來一段時間擴大內(nèi)需進入到更加依靠擴大消費的階段，不過促消費穩(wěn)經(jīng)濟的框架還需再探索。
政府工作報告提出，要制定提升消費能力、增加優(yōu)質(zhì)供給、改善消費環(huán)境專項措施，釋放多樣化、差異化消費潛力，推動消費提質(zhì)升級，多渠道促進居民增收。
擴大消費的關(guān)鍵一招是加力擴圍實施消費品以舊換新政策。去年消費品以舊換新帶動相關(guān)產(chǎn)品銷售額超過1.3萬億元，對提振消費起到了非常重要的作用。報告披露，今年安排超長期特別國債3000億元支持消費品以舊換新，規(guī)模相比去年增加一倍。
9.推進收購存量商品房
房地產(chǎn)問題是當前經(jīng)濟運行中的核心問題。在降息、降低首付比、放松限購等一攬子增量政策推出后，去年10月以來新房、二手房成交量明顯回升，房價降幅收窄。
去年中央經(jīng)濟工作會議要求“持續(xù)用力推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”，房地產(chǎn)市場還需持續(xù)用力。從政府工作報告看，需求側(cè)政策包括因城施策調(diào)減限制性措施，加力實施城中村和危舊房改造；供給側(cè)則主要著眼于存量消化，加大存量商品房和存量土地盤活力度。土地收儲有助于緩解房企流動性壓力，存量商品房收儲則有助于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。
存量消化方面，專項債將發(fā)揮積極作用。專項債收購存量土地工作已經(jīng)啟動，今年以來廣東、北京收儲落地速度較快，其中廣東已發(fā)行304億元專項債用于收購多個城市的220宗項目用地，后續(xù)需關(guān)注專項債收購存量商品房的進展。
政府工作報告提出，盤活存量用地和商辦用房，推進收購存量商品房，在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權(quán)。
10.優(yōu)化和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，促進股市健康發(fā)展
去年9月24日一攬子增量政策推出后，中國資本市場主要指數(shù)明顯上揚，今年初DeepSeek橫空出世使全球資本重估中國資產(chǎn)，市場成交已經(jīng)大幅回暖，指數(shù)運行中樞明顯抬升，中國資本市場可謂“輕舟已過萬重山”。
去年中央經(jīng)濟工作會議要求“穩(wěn)住股市”。開年以來，穩(wěn)定資本市場的政策在持續(xù)發(fā)力。1月22日，中央金融辦、證監(jiān)會等六部門印發(fā)《關(guān)于推動中長期資金入市工作的實施方案》，重點引導(dǎo)商業(yè)保險資金、社?；稹⒒攫B(yǎng)老基金等中長期資金進一步加大入市力度。
政府工作報告提出，優(yōu)化和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發(fā)展。支持股市的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具主要是證券、基金、保險公司互換便利和股票回購增持再貸款，額度分別為5000億元和3000億元。按照政府工作報告安排，今年兩個工具可能進一步優(yōu)化，比如額度、期限、利率方面。