文 | 經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 陳月芹

 5月22日，2020年全國兩會(huì)政府工作報(bào)告中，對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控重申房住不炒、因城施策的基調(diào)，但對(duì)于外界普遍關(guān)心的房地產(chǎn)稅并未提及。

在2018年、2019年政府工作報(bào)告中，對(duì)于房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程分別用“穩(wěn)妥推進(jìn)”和“穩(wěn)步推進(jìn)”來表述。

雖然2020年政府工作報(bào)告沒有提及房地產(chǎn)稅，但5月11日發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要加快建立現(xiàn)代財(cái)稅制度，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。

從2011年在上海、重慶試點(diǎn)到2013年醞釀立法，再到2017年將房地產(chǎn)稅列入五年立法規(guī)劃；從2018年的“穩(wěn)妥推進(jìn)”到2019年的“穩(wěn)步推進(jìn)”，再到2020年的“穩(wěn)妥推進(jìn)”。一位長期關(guān)注房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程的學(xué)者表示，今年房地產(chǎn)稅立法無望。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系教授楊遴杰表示，房地產(chǎn)稅已錯(cuò)過最佳立法時(shí)間，十年前，四萬億投資計(jì)劃后房地產(chǎn)處于上升初期，房價(jià)還沒那么高，實(shí)施房地產(chǎn)稅，不僅可以調(diào)節(jié)房價(jià)過快上漲，也更容易讓公眾接受和習(xí)慣。

兩會(huì)未提及

全國兩會(huì)召開前，5月11日，《意見》在加快建立現(xiàn)代財(cái)稅制度一項(xiàng)中，將房地產(chǎn)稅再次推向公眾視野。

房地產(chǎn)稅立法主要由全國人大同財(cái)政部、國家稅務(wù)總局主導(dǎo)制定，住建部、自然資源部負(fù)責(zé)解決征稅的“技術(shù)前提”，即建立全國統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)，采集房屋登記和交易數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)、實(shí)時(shí)查詢。

2018年6月，全國統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。但網(wǎng)簽備案聯(lián)網(wǎng)、不動(dòng)產(chǎn)登記工作仍在推進(jìn)，全國住房信息“一張網(wǎng)”工作尚未全面完成。房產(chǎn)信息無法實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)被認(rèn)為是阻礙房產(chǎn)稅全面推行的主要技術(shù)障礙之一。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長胡怡健對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，就目前的客觀情況來看，開征房產(chǎn)稅還沒有成熟的環(huán)境，目前房產(chǎn)稅“靴子將要落地”再次被熱議，存在被過度放大和炒作的嫌疑。

胡怡健解釋稱，十八屆三中全會(huì)明確，先立法，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候開征，目前理論上的法律法規(guī)并沒有得到完備。房地產(chǎn)稅立法工作需要經(jīng)過全國人大預(yù)算工作委員會(huì)同財(cái)政部起草草案，提交人大形成征求意見稿后，會(huì)向社會(huì)公開征求意見。

通常全國人大還會(huì)通過中國法學(xué)會(huì)組織法學(xué)專家論證、提出修改建議。結(jié)合公眾和專家修改意見后的文本會(huì)提交全國人大常委會(huì)進(jìn)行三次審讀。2020年，房地產(chǎn)稅立法工作仍處在第一步的草案起草階段。

胡怡健特別強(qiáng)調(diào)，立法和征收房產(chǎn)稅是兩件事。2020年國家按照立法規(guī)劃，要完成所有稅收立法。比如去年推出增值稅的立法草案，將稅收的暫行條例轉(zhuǎn)換成立法，按照法定原則建立。

2020年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、老舊小區(qū)改造和重申“房住不炒”定位，但沒有提及房地產(chǎn)稅內(nèi)容。

此前，全國人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人談及“落實(shí)稅收法定原則”進(jìn)度時(shí)表示，按照安排，相關(guān)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，有關(guān)方面正在研究起草房地產(chǎn)稅法草案。

楊遴杰表示，政府工作報(bào)告提及的內(nèi)容是要落實(shí)的，每個(gè)指標(biāo)在明年報(bào)告里都要回顧和檢驗(yàn)。只寫“穩(wěn)妥推進(jìn)”，而沒有具體量化和推出時(shí)間表，寫不寫的意義不大。

而且房地產(chǎn)稅的立法前期工作完成后，還需要人大三讀程序。依據(jù)現(xiàn)有的信息，“房地產(chǎn)稅”靴子落地?zé)o法預(yù)測。

分歧和爭議

“稅收本質(zhì)上是對(duì)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利無償?shù)?、?qiáng)制的剝奪?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)委員、全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員郝如玉曾表示，作為政府獲取財(cái)政收入最重要的手段，稅收實(shí)際上是“從老百姓兜里掏錢”。

房地產(chǎn)稅涵蓋開發(fā)建設(shè)、房產(chǎn)交易和持有三大環(huán)節(jié)。房地產(chǎn)稅中的持有環(huán)節(jié)稅，即房產(chǎn)稅，目前中國只在上海、重慶兩個(gè)城市試點(diǎn)。

中國房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長柴強(qiáng)將房產(chǎn)稅遇阻的本質(zhì)歸結(jié)為利益調(diào)整問題，“征誰的什么稅”、“怎么征”的問題吵了多年，誰也說服不了誰。

上述學(xué)者表示，房地產(chǎn)分房產(chǎn)與地產(chǎn)，房產(chǎn)部分即保有性房產(chǎn)理論上是應(yīng)該征稅的。但現(xiàn)行土地政策之下，政府在賣地時(shí)已經(jīng)把土地價(jià)格和土地使用費(fèi)算進(jìn)去了。如何避免重復(fù)征稅，是草案經(jīng)過多年修改仍未有統(tǒng)一口徑的原因之一。

胡怡健例舉了多年來對(duì)征稅標(biāo)準(zhǔn)的爭論：如果按照房屋價(jià)值征稅，首套房免稅，第二套、第三套開始遞增征稅，必須要考慮面積的合理性，假如甲首套房20平方米，要置換一套100平方米的房子，與乙首套房500平方米，如何統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)？上海試行標(biāo)準(zhǔn)以人均60平方米為基數(shù)，超出的部分征稅，但市中心和郊區(qū)的房子是否以同樣的稅率征收？

其次，如何對(duì)房屋進(jìn)行估值，無論合同價(jià)還是市場價(jià)格都存在難題，比如一套20年前的房子購房時(shí)50萬元，現(xiàn)在漲至1000萬元，稅收如何考慮通貨膨脹率？一套現(xiàn)值1000萬元的房子，按照上海試點(diǎn)0.4%-0.6%稅率，每年需要繳納4萬元至6萬元?！叭舳惵拾凑諏?shí)時(shí)房價(jià)變動(dòng)，憑什么讓居民承擔(dān)房價(jià)上漲的后果？”胡怡健表示。

如何權(quán)衡公平與再分配的難題，胡怡健建議，各個(gè)地方依據(jù)實(shí)際制定征收方案，如以市中心畫同心圓的方式，對(duì)不同價(jià)格圈的房子階梯性征稅。

上述學(xué)者提醒，房產(chǎn)稅是一個(gè)地方稅種，具體標(biāo)準(zhǔn)由各個(gè)地方自己確定。房地產(chǎn)稅的開征還涉及房屋性質(zhì)界定。中國的房地產(chǎn)市場除了商品房，還有大量房改房、福利房、小產(chǎn)權(quán)房、經(jīng)濟(jì)適用房等，這些房屋需不需要納稅，亦是多年?duì)幷摰慕裹c(diǎn)之一。

為什么房產(chǎn)稅草案制定多年，依然“難產(chǎn)”？胡怡健直言，房產(chǎn)稅牽涉利益太大，涉及面廣，而且是從無到有地收持有稅的過程。如果符合納稅要求，只要拿著房子就必須逐年納稅，這與增值稅、契稅等交易稅不同，不是買房、賣房時(shí)才產(chǎn)生?！胺慨a(chǎn)稅”設(shè)想很好，但如何推出需要謹(jǐn)慎研究。

一位不愿具名的財(cái)稅專家透露，房產(chǎn)稅面向個(gè)人或家庭征收操作難度大，還有一個(gè)重要原因是房產(chǎn)稅需向數(shù)億居民直接征收，如何征是一個(gè)很大的問題。在中國現(xiàn)行稅制的操作上，尚沒有一個(gè)稅種是稅務(wù)部門直接面向個(gè)人征繳，都是代扣代繳的。 

房地產(chǎn)稅初衷

“推出房產(chǎn)稅的目的仍沒有得到統(tǒng)一意見。”胡怡健表示，開征房產(chǎn)稅是為了解決財(cái)政收入、房價(jià)高的問題，還是解決社會(huì)財(cái)富分配不公的問題，各方?jīng)]有一個(gè)明確和一致的意見。社會(huì)公眾傾向把房價(jià)和稅收聯(lián)系在一起，認(rèn)為房產(chǎn)稅主要為了解決房價(jià)問題，通過收稅抑制投資需求，從而降低房價(jià)，這樣必然會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)和期望出現(xiàn)較大反差。

前述學(xué)者認(rèn)為，征收房產(chǎn)稅的源頭在于1994年的分稅制改革。分稅制改革前，大量稅收最終流向地方政府，中央財(cái)政入不敷出。分稅制改革后，大部分稅收流入中央政府，地方政府收入主要是稅收、上級(jí)撥款、銀行信貸、土地出讓。其中“占大頭”的是土地出讓和稅收。

多年來，地方政府依靠賣地收入用于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一旦到了收入與持續(xù)性支出闕口日益增大的臨界點(diǎn)，土地財(cái)政不可持續(xù)。針對(duì)存量住房征收房地產(chǎn)稅可以成為地方政府的穩(wěn)定持續(xù)收入。

胡怡健并不認(rèn)可通過房地產(chǎn)稅抑制投資需求、實(shí)現(xiàn)調(diào)控房價(jià)的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，收稅目的是增加地方財(cái)政收入，是隨著稅源變化而做出的調(diào)整。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1978年城市人均住宅建筑面積僅有6.7平方米，1998年增加至18.7平方米，到2017年，中國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積上升到36.9平方米。

胡怡健進(jìn)一步表示，當(dāng)大多數(shù)人沒有房子住的時(shí)候，開征房產(chǎn)稅毫無意義；當(dāng)部分人把房子當(dāng)商品買賣，此時(shí)稅源放在開發(fā)和交易環(huán)節(jié)；當(dāng)以小換大的市場活躍起來，收稅范圍便擴(kuò)大到二級(jí)市場。

從無房到有房，從有房到改善，從改善到穩(wěn)定，穩(wěn)定之后征收保有環(huán)節(jié)稅則恰到好處，也是大勢所趨。當(dāng)土地購置面積和商品住宅新開工數(shù)量到達(dá)峰值，開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)的稅收和土地出讓金將不斷減少。

“稅收是隨著稅源變化而變化的，首先是為了收入，其他都是假的?！焙”硎荆恳粋€(gè)新開稅種，都要考慮可行性問題。房產(chǎn)稅的第一個(gè)目的是保障財(cái)政收入穩(wěn)定，在此前提下，還要考慮公平和效率問題，考慮經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定問題。

胡怡健認(rèn)為，房地產(chǎn)稅對(duì)擁有多套房產(chǎn)的居民而言，持有房屋的成本上升，如果超過房價(jià)上漲和房租帶來的利益，將會(huì)使部分投資客減少購房，甚至拋售?！叭绻績r(jià)上漲幅度較大，房產(chǎn)稅的作用不大?！?。

上述財(cái)稅專家提醒，要實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅起到抑制需求、降低房價(jià)的目的，還要做好投資性房產(chǎn)吐出機(jī)制。目前，房屋交易稅負(fù)較重，二級(jí)市場交易稅收較多，這樣情況下，吐出來的成本很大，吐出渠道堵塞。

因此，要通過降低二級(jí)市場交易稅率，讓地方政府放棄這部分稅收收入，從而使房地產(chǎn)持有者順利地將投資性房產(chǎn)吐出來。另一方面啟動(dòng)存量房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等，將有利于緩解供求關(guān)系。

“過去十年，連續(xù)用房地產(chǎn)拉經(jīng)濟(jì)，不忍心半路打落它，遲遲不出臺(tái)房地產(chǎn)稅?！睏铄嘟苤毖?，現(xiàn)在房價(jià)已經(jīng)處于高位，而人口和經(jīng)濟(jì)的長期緩慢下行趨勢已經(jīng)確立，再來推進(jìn)房地產(chǎn)稅可能已經(jīng)錯(cuò)過最佳時(shí)機(jī)了。