記者 劉素楠
2021年8月25日，界面新聞?dòng)浾攉@悉，《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）已于當(dāng)天經(jīng)市人大常委會第三十四次會議表決通過，將于9月1日正式施行。這是繼2015年上海市人民政府發(fā)布的《上海市城市更新實(shí)施辦法》和2017年市規(guī)劃資源局發(fā)布的《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》后，上?！俺鞘懈隆笔状紊仙降胤饺舜罅⒎▽用?。
“《條例》的制定，對于踐行‘人民城市’重要理念，推動(dòng)城市更新，提高城市競爭力，提升城市軟實(shí)力具有重要意義?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯üの魅味ケ硎尽４舜瘟⒎?，從地方性法規(guī)層面進(jìn)行制度創(chuàng)新，破解實(shí)踐難題，為有效推進(jìn)城市更新工作，建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市，提供法治保障。
據(jù)介紹，《條例》共八章六十四條，首先明晰了城市更新的工作機(jī)制，主要包括四個(gè)方面。
《條例》規(guī)定：市政府建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全市城市更新工作，并研究、審議相關(guān)重大事項(xiàng)。同時(shí)，規(guī)劃資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)信息化、商務(wù)部門是城市更新工作的主要職能部門，并明確了具體職責(zé)分工；發(fā)展改革、房屋管理、交通等部門是協(xié)同實(shí)施部門；區(qū)政府和相關(guān)管委會是相應(yīng)管轄區(qū)域內(nèi)城市更新工作的責(zé)任主體?！稐l例》明確上海市設(shè)立城市更新中心，承擔(dān)城市更新相關(guān)工作。上海將建立城市更新信息系統(tǒng)，明確政府及有關(guān)部門依托該系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對更新活動(dòng)的服務(wù)保障和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。
為進(jìn)一步從源頭上強(qiáng)化對城市更新實(shí)踐工作的方向引領(lǐng)，《條例》一方面要求市級層面編制城市更新指引，明確城市更新的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施策略、保障措施等內(nèi)容，作為指導(dǎo)本市開展城市更新活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件；另一方面要求區(qū)政府和相關(guān)管委會結(jié)合本轄區(qū)實(shí)際情況，對需要實(shí)施區(qū)域更新的，編制更新行動(dòng)計(jì)劃，明確區(qū)域范圍、目標(biāo)定位、主要內(nèi)容、統(tǒng)籌主體要求、時(shí)序安排、政策措施等內(nèi)容，作為后續(xù)區(qū)域更新實(shí)施的依據(jù)。
此外，為充分尊重民意，《條例》規(guī)定物業(yè)權(quán)利人以及其他單位、個(gè)人均有權(quán)向區(qū)政府提出更新建議，作為確定更新區(qū)域的重要參考；同時(shí)，在更新指引、行動(dòng)計(jì)劃編制等過程中，還明確了廣 泛聽取意見等程序以及對更新行動(dòng)計(jì)劃的后續(xù)解讀咨詢要求。
為更好地統(tǒng)籌安排城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施 和公共服務(wù)，克服以往在改善城市空間形態(tài)和功能有關(guān)活動(dòng)中側(cè)重于解決單一問題的局限性，《條例》重點(diǎn)圍繞“區(qū)域更新、整體推進(jìn)”作了具體制度設(shè)計(jì)。
《條例》明確建立區(qū)域更新統(tǒng)籌機(jī)制，由更新統(tǒng)籌主體負(fù)責(zé)推動(dòng)達(dá)成區(qū)域更新意愿、整合市場資源、編制區(qū)域更新方案，統(tǒng)籌、推進(jìn)更新項(xiàng)目實(shí)施。同時(shí)，還規(guī)定根據(jù)區(qū)域情況和更新需求，政府可以賦予更新統(tǒng)籌主體參與規(guī)劃編制、實(shí)施土地前期準(zhǔn)備、統(tǒng)籌整體利益等職能。
《條例》要求建立更新統(tǒng)籌主體遴選機(jī)制，面向市場主體，通過公開、公平、公正的遴選，確定與城市更新 活動(dòng)相適應(yīng)的統(tǒng)籌主體。同時(shí)，對于風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級、基礎(chǔ)設(shè)施整體提升等特定情形，明確政府可以直接指定統(tǒng)籌主體。
《條例》要求體現(xiàn)區(qū)域更新優(yōu)勢，包括對區(qū)域內(nèi)更新項(xiàng)目所涉及的立項(xiàng)、土地、規(guī)劃、建設(shè)等審批流程予以進(jìn)一步優(yōu)化、簡化，并在用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等規(guī)劃指標(biāo)方面向區(qū)域更新進(jìn)一步傾斜，提供更大的保障力度。
如何保障城市更新順利推進(jìn)？
“充分的政策供給是激發(fā)市場主體參與積極性的有力保障，《條例》在完善政策措施支持城市更新的總體要求基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、用地以及財(cái)政、金融、稅收等方面提出了具體支持措施?！倍ブ赋觥?/p>
在規(guī)劃保障上，《條例》明確更新區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目在保障公共利益、符合更新目標(biāo)的前提下，用地性質(zhì)、容積率等規(guī)劃指標(biāo)可以按照規(guī)劃予以優(yōu)化；對零星更新項(xiàng)目，在提供公共要素的前提下，可以采取按比例增加經(jīng)營性物業(yè)建筑量、提高建筑高度等鼓勵(lì)措施；舊住房更新項(xiàng)目，可以按規(guī)劃增加建筑量，滿足原住戶安置需求后的余量可用于保障性住房、租賃住房和配套設(shè)施用途。
在用地保障上，《條例》規(guī)定了土地組合供應(yīng)、重新設(shè)定土地使用年限等措施，進(jìn)一步增強(qiáng)對市場主體參與更新的吸引力。
在標(biāo)準(zhǔn)保障上，針對現(xiàn)行建筑間距、綠化、市政配套等標(biāo)準(zhǔn)，難以適用于歷史建筑保護(hù)、舊住房更新項(xiàng)目的問題，《條例》要求有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境改善和整體功能提升的原則，制定適合城市更新的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。另外，在風(fēng)貌保護(hù)容積率獎(jiǎng)勵(lì)、既有建筑功能改善、公有房屋承租權(quán)歸集、房源保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級引導(dǎo)、推動(dòng)國企參與等方面，《條例》也形成了相應(yīng)的支持保障措施。
針對當(dāng)前城市更新中存在的舊住房更新收尾難、產(chǎn)業(yè)用地低效利用等難點(diǎn)問題，《條例》形成了相應(yīng)的破解路徑。
《條例》明確公有舊住房拆除重建和成套改造，在達(dá)到規(guī)定同意和簽約比例后，公房承租人拒不搬遷的，規(guī)定了“調(diào)解+決定+申請執(zhí)行”的方式。同時(shí)，針對既有多層住宅加裝電梯工作，作了專門規(guī)定。
《條例》鼓勵(lì)存量產(chǎn)業(yè)用地實(shí)施更新時(shí)，通過合理確定開發(fā)強(qiáng)度、創(chuàng)新土地收儲管理等方式，完善利益平衡機(jī)制，并根據(jù)資源利用效率評價(jià)結(jié)果，分級實(shí)施相應(yīng)的能源、規(guī)劃、土地、財(cái)政等政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高效配置。此外，在建筑新建、改建、擴(kuò)建活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合風(fēng)貌協(xié)調(diào)要求的已有規(guī)定基礎(chǔ)上，《條例》對修繕活動(dòng)也提出相同要求。
配套的監(jiān)管體系，是提升城市更新實(shí)效的必要保障。為此，《條例》確立城市更新項(xiàng)目全生命周期管理制度，將更新項(xiàng)目的公共要素供給、產(chǎn)業(yè)績效、環(huán)保節(jié)能、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、土地退出等全生命周期管理要求，均納入土地使用權(quán)出讓合同，由管理部門共享信息、協(xié)同監(jiān)管。此外，《條例》還對政府監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、人大監(jiān)督等方面作了專門規(guī)定。
值得注意的是，為更好支持浦東高水平改革開放，發(fā)揮引領(lǐng)作用，《條例》以專章形式對浦東城市更新作了特別規(guī)定：對于原成片出讓區(qū)域等建成區(qū)的更新，可由浦東新區(qū)政府直接指定更新統(tǒng)籌主體?！稐l例》鼓勵(lì)浦東探索建設(shè)用地垂直空間分層設(shè)立使用權(quán)，推進(jìn)城市空間復(fù)合利用；支持浦東深化產(chǎn)業(yè)用地出讓方式改革、探索不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換等。
此外，對于舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造等，目前實(shí)踐中計(jì)劃編制、認(rèn)定程序、項(xiàng)目實(shí)施等已有較為固定的操作模式，因此《條例》規(guī)定，對于上述更新類型，相關(guān)計(jì)劃和實(shí)施等方面，本條例未作具體規(guī)定的，適用本市其他相關(guān)規(guī)定。