記者|戈振偉

《娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》（以下稱(chēng)“博彩法”）將在2022年進(jìn)行修改，跨越3個(gè)世紀(jì)的澳門(mén)博彩業(yè)再次面臨洗牌。

12月23日，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局公布了關(guān)于修改“博彩法”的咨詢總結(jié)報(bào)告。報(bào)告稱(chēng)，咨詢期間共收到總共1340 條意見(jiàn)及建議，還有81條非咨詢文本內(nèi)容的其他意見(jiàn)及建議。

9月14日，澳門(mén)特區(qū)政府就“博彩法”的修改召開(kāi)發(fā)布會(huì)，提出將對(duì)幸運(yùn)博彩批給數(shù)量、批給期限、引入政府代表、強(qiáng)化對(duì)承批公司、博彩中介人及合作人的審查機(jī)制等九大重點(diǎn)方面作出修改，將在為期45天的公開(kāi)咨詢期間，聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)。

澳門(mén)公眾對(duì)此十分關(guān)注。畢竟，截至2020年底，澳門(mén)博彩業(yè)就業(yè)人口8萬(wàn)余人，是整體就業(yè)人口的17%左右；2019年特區(qū)政府總收入1335億澳門(mén)元，其中博彩稅收就占了70%至80%。

從咨詢文本九項(xiàng)咨詢重點(diǎn)的意見(jiàn)收集量來(lái)看，“經(jīng)營(yíng)娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩的批給數(shù)量”的意見(jiàn)占比最高，占16.2%，其次為“增加對(duì)承批公司監(jiān)管的法定要求”（14.7%）、“雇員保障”（14%）、“社會(huì)責(zé)任”（13.1%）、批給期限（12.8%）。

賭牌批幾個(gè)，批多久？

“經(jīng)營(yíng)娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩的批給數(shù)量”即“賭牌”的批給數(shù)量，最受人矚目，它將直接決定澳門(mén)未來(lái)博彩業(yè)的合法玩家數(shù)量，蛋糕分食者的多少，以及博彩產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模。

本次咨詢總結(jié)報(bào)告顯示，有關(guān)“批給數(shù)量”議題的意見(jiàn)共217條，當(dāng)中表示“6個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)批給數(shù)量”的意見(jiàn)最多，有95條，占43.8%。

現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了經(jīng)營(yíng)娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩的批給數(shù)量最多為3個(gè)，但沒(méi)有禁止以轉(zhuǎn)批給形式經(jīng)營(yíng)，所以出現(xiàn)了“經(jīng)許可而轉(zhuǎn)批給”的情況。從咨詢所收集的意見(jiàn)可見(jiàn)，社會(huì)普遍認(rèn)同特區(qū)政府在咨詢文本提出禁止以轉(zhuǎn)批給形式經(jīng)營(yíng)的建議。

澳門(mén)特區(qū)政府認(rèn)為，在設(shè)定批給數(shù)目時(shí)，適宜從“重質(zhì)”的方向考量，而非“重量”。在訂定批給數(shù)量的議題上，必須審慎考慮博彩業(yè)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及民生方面所帶來(lái)的正面和負(fù)面影響。

澳門(mén)博彩業(yè)歷史悠久，被冠以“東方蒙地卡羅”及“亞洲拉斯維加斯”之美譽(yù)，是澳門(mén)現(xiàn)時(shí)最重要的經(jīng)濟(jì)支柱。2009年博彩稅的收益約占澳門(mén)特別行政區(qū)政府財(cái)政收入七成多。近年，澳門(mén)的博彩毛收入更曾超越了美國(guó)拉斯維加斯金光大道，成為全球第一大賭城。

澳門(mén)博彩業(yè)曾經(jīng)采取的是專(zhuān)營(yíng)制度。1961年7月，當(dāng)時(shí)的澳葡政府決定將已合法化的幸運(yùn)博彩通過(guò)公開(kāi)競(jìng)投方式批給專(zhuān)人承辦，最終由葉漢、葉得利、何鴻燊及霍英東等人組成的“澳門(mén)旅游娛樂(lè)有限公司”(簡(jiǎn)稱(chēng)“澳娛”)勝出，從此展開(kāi)其長(zhǎng)達(dá)40年的幸運(yùn)博彩專(zhuān)營(yíng)事業(yè)，何鴻燊也由此奠定了他的“賭王”地位。

在1999年回歸后，澳門(mén)特區(qū)政府決定開(kāi)放賭權(quán)。2001年8月，立法會(huì)通過(guò)開(kāi)放博彩業(yè)的第16/2001號(hào)法律，即“博彩法”，就批給制度、經(jīng)營(yíng)條件、競(jìng)投及承批公司的經(jīng)營(yíng)模式、股東與管理人員資格、博彩稅等主要項(xiàng)目作出了原則性的規(guī)定。

澳門(mén)特區(qū)政府準(zhǔn)備待“澳娛”的幸運(yùn)博彩專(zhuān)營(yíng)合約于2001年12月31日期滿后，批出3份承批合約，為澳門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動(dòng)力及長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)固基礎(chǔ)，貫徹“以博彩旅游業(yè)為龍頭、以服務(wù)業(yè)為主體，其他行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”的施政方向。

一時(shí)間，這三份合約吸引了來(lái)自各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的財(cái)團(tuán)，當(dāng)中不乏國(guó)際級(jí)的大型博彩經(jīng)營(yíng)集團(tuán)。其中就有后來(lái)的新“賭王”呂志和。

2002年2月，競(jìng)投結(jié)果公布，澳娛拆分新組成的何鴻燊家族的澳門(mén)博彩股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“澳博”)、呂志和的銀河娛樂(lè)場(chǎng)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“銀河”)及永利渡假村(澳門(mén))股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“永利”)拿下賭牌。

2002年12月，威尼斯人集團(tuán)(簡(jiǎn)稱(chēng)“威尼斯人”)又獲準(zhǔn)以銀河旗下的“轉(zhuǎn)批給”方式在澳門(mén)經(jīng)營(yíng)幸運(yùn)博彩業(yè)。其后，澳博和永利亦先后于2005年、2006年，各自與美高梅金殿超濠股份有限公司(簡(jiǎn)稱(chēng)“美高梅”)及新濠博亞博彩(澳門(mén))股份有限公司(簡(jiǎn)稱(chēng)“新濠博亞”)簽訂了轉(zhuǎn)批給合同。

自此，澳門(mén)博彩業(yè)由“一家獨(dú)大”變成“六分天下”。2022年6月，目前“三主三副”的賭牌到期，新賭牌數(shù)目的批給，意味著格局將再次發(fā)生變化。

咨詢發(fā)布會(huì)上，特區(qū)政府被問(wèn)及賭牌數(shù)量是否會(huì)減少，澳門(mén)經(jīng)濟(jì)財(cái)政司司長(zhǎng)李偉農(nóng)未做正面回應(yīng)，但強(qiáng)調(diào)絕不能無(wú)限膨脹。這對(duì)市場(chǎng)造成較大的不確定性。

澳門(mén)理工學(xué)院博彩旅游教學(xué)及研究中心主任王長(zhǎng)斌教授認(rèn)為，目前市場(chǎng)上的六家公司，每家公司都有大量的投資和本地雇員，如果有公司失去賭牌，意味著澳門(mén)的博彩業(yè)將產(chǎn)生震蕩；如果此次仍然開(kāi)出六個(gè)賭牌，且是這六家公司繼續(xù)持有，外界恐怕會(huì)對(duì)賭牌重新競(jìng)投的公平公正產(chǎn)生質(zhì)疑。如果此次給出的賭牌超過(guò)六個(gè)，又會(huì)給外界留下澳門(mén)擴(kuò)大發(fā)展博彩業(yè)的印象，據(jù)他判斷，這種情況不太可能出現(xiàn)。

現(xiàn)行法律規(guī)定娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩的批給期限最長(zhǎng)為20年，在例外情況下可延長(zhǎng)總數(shù)不超過(guò)5年。本次咨詢有關(guān)“批給期限”的意見(jiàn)共 171 條，建議批給期定為“少于 20 年”的意見(jiàn)最多，有72條。

認(rèn)為應(yīng)“少于20年”的意見(jiàn)指出，過(guò)長(zhǎng)的批給期限缺乏彈性，也令博企產(chǎn)生惰性，長(zhǎng)遠(yuǎn)失去市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。認(rèn)為批給期限應(yīng)多于20年的理由則是，新建或大型投資項(xiàng)目所需的回報(bào)期較長(zhǎng)，倘批給年期過(guò)短，將降低博企在澳門(mén)投資的積極性，且較長(zhǎng)的批給期限可讓澳門(mén)特區(qū)對(duì)接國(guó)家發(fā)展規(guī)劃。

澳門(mén)博彩研究學(xué)會(huì)編撰的《澳門(mén)博彩》記錄，何鴻燊在澳娛開(kāi)業(yè)當(dāng)日說(shuō)，如果認(rèn)為澳娛只是從事博彩業(yè)，那是一種偏見(jiàn)，他們的目的是為澳門(mén)帶來(lái)新的繁榮，提高市民的福利和生活水平。這句話在后來(lái)得以印證，澳娛參與了澳門(mén)諸多基礎(chǔ)建設(shè)，包括友誼大橋、客運(yùn)碼頭、貨運(yùn)碼頭、澳門(mén)國(guó)際機(jī)場(chǎng)等。

澳門(mén)特區(qū)政府認(rèn)為，考慮到澳門(mén)的整體發(fā)展，過(guò)長(zhǎng)及不靈活的批給期可能會(huì)造成一定的阻礙，加上現(xiàn)時(shí)的投資環(huán)境及土地資源已與2002年公開(kāi)競(jìng)投的情況不一樣，因此咨詢文本建議重新檢視經(jīng)營(yíng)娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩的批給期限。

強(qiáng)監(jiān)管：引入政府代表，強(qiáng)化審查機(jī)制

除了牌照數(shù)目、期限，政府代表是否進(jìn)駐也令各博企倍加關(guān)注。

本次咨詢文本建議引入政府指派代表的目的是為增加特區(qū)政府在幸運(yùn)博彩公司的直接監(jiān)察權(quán)，讓特區(qū)政府在博企的日常工作中有更大的監(jiān)督力，直接監(jiān)察承批公司的經(jīng)營(yíng)狀況。

報(bào)告顯示，有關(guān)“引入政府代表”的意見(jiàn)共134條，表示“認(rèn)同”的意見(jiàn)有57條，“不認(rèn)同”的意見(jiàn)有38條，以及“無(wú)明確態(tài)度 / 中立”的意見(jiàn)有39條。

認(rèn)同的意見(jiàn)中，大部份意見(jiàn)認(rèn)為引入政府代表有助政府和社會(huì)監(jiān)察承批公司，確保合法經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管博彩利潤(rùn)的流向，保證承批公司履行合同義務(wù)，提升透明度，并透過(guò)強(qiáng)化與政府的溝通，防止承批公司違規(guī)，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展及社會(huì)利益。

不認(rèn)同的意見(jiàn)中主要認(rèn)為政府介入會(huì)影響自由經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)運(yùn)作，增加經(jīng)營(yíng)者的不確定性，干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率及靈活性，影響博企的獨(dú)立性或會(huì)窒礙博彩企業(yè)發(fā)展，減低其投資信心，又或造成官商勾結(jié)和產(chǎn)生貪污問(wèn)題。

澳門(mén)特區(qū)政府回應(yīng)稱(chēng)，設(shè)立政府代表盡管能直接地掌握公司在管理或營(yíng)運(yùn)上更全面的資訊，但相對(duì)而言，亦可能對(duì)承批公司的業(yè)務(wù)運(yùn)作及獨(dú)立性造成干預(yù)。因此，需慎重考慮及平衡各方面因素下進(jìn)行綜合研判。

2016年，澳門(mén)特區(qū)政府曾公布了一份博彩經(jīng)營(yíng)中期檢討報(bào)告，指出博彩業(yè)發(fā)展對(duì)本地社會(huì)和經(jīng)濟(jì)有明顯的正面帶動(dòng)作用，但也衍生出一些社會(huì)問(wèn)題，以及出現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管上的滯后和不足。

近期澳門(mén)博彩中介龍頭周焯華（外號(hào)“洗米華”）被捕事件便給澳門(mén)的博彩監(jiān)管敲響了警鐘。券商中金在一份報(bào)告中稱(chēng)，該事件對(duì)整個(gè)博彩中介行業(yè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)“信號(hào)”，即現(xiàn)有的商業(yè)模式和運(yùn)營(yíng)方式可能是非法的。

本次咨詢文本也提出強(qiáng)化對(duì)承批公司、博彩中介人及合作人的審查機(jī)制 ，絕大多數(shù)意見(jiàn)表示認(rèn)同。

意見(jiàn)普遍認(rèn)同有必要擴(kuò)大對(duì)承批公司、博彩中介人及合作人的審查及規(guī)管范圍，強(qiáng)化審查機(jī)制，當(dāng)中主要包括明確訂立審查標(biāo)準(zhǔn)、建立資金和營(yíng)運(yùn)監(jiān)控機(jī)制，打擊跨境賭博、非法網(wǎng)絡(luò)博彩及“賭枱底”的情況，加強(qiáng)監(jiān)管借貸及融資活動(dòng)，以及規(guī)范承批公司的資產(chǎn)負(fù)債比率，減低出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，杜絕非法集資及清洗黑錢(qián)的活動(dòng)。

有部份意見(jiàn)指中介人及合作人直接或間接影響澳門(mén)的國(guó)際旅游城市形象，因此建議有必要提高中介人及合作人的準(zhǔn)入門(mén)檻。

澳門(mén)娛樂(lè)博彩業(yè)中介人協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)郭志忠在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)也贊同加強(qiáng)監(jiān)管，畢竟“博彩法”已制定了20年，博彩業(yè)的發(fā)展今非昔比，監(jiān)管應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)，比如抬高入行門(mén)檻，對(duì)吸收社會(huì)存款問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)范。

澳門(mén)特區(qū)政府在報(bào)告中分析稱(chēng)，博彩業(yè)在發(fā)展過(guò)程中為澳門(mén)整體經(jīng)濟(jì)及旅游帶來(lái)積極及推動(dòng)的作用，亦確保了特區(qū)政府的財(cái)政收入，但同時(shí)也出現(xiàn)股東、博彩雇員、博彩中介人及合作人作出不法行為的情況。因此，特區(qū)政府十分重視對(duì)一切參與博彩活動(dòng)的實(shí)體的資格審查，且有必要訂定全面及有效的防范機(jī)制，以嚴(yán)格確保博彩業(yè)健康有序發(fā)展。

澳門(mén)回歸以來(lái)，經(jīng)濟(jì)雖然經(jīng)歷了較高速增長(zhǎng)階段，但博彩業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的狀況未有改善，且有所加劇。

數(shù)據(jù)顯示，2014–2016年澳門(mén)博彩業(yè)深度調(diào)整，導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)大幅度下滑，經(jīng)濟(jì)連續(xù)三年負(fù)增長(zhǎng)。特別是在新冠肺炎疫情發(fā)生后，博彩旅游業(yè)大幅度下滑，進(jìn)而沖擊其他相關(guān)行業(yè)，再次暴露了澳門(mén)經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴博彩旅游業(yè)的脆弱性和巨大風(fēng)險(xiǎn)。

澳門(mén)特區(qū)行政長(zhǎng)官賀一誠(chéng)表示：“在旅游博彩業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展的縱向多元化，并不能從根本上改變‘一業(yè)獨(dú)大’的狀況，迫切需要深入探索和開(kāi)拓經(jīng)濟(jì)適度多元的路子，時(shí)不我待。”

顯然，政府有意改變澳門(mén)對(duì)博彩業(yè)的過(guò)度倚重，“博彩法”的修改將給新一輪的賭牌競(jìng)投、行業(yè)監(jiān)管帶來(lái)更多的不確定性。不過(guò)，通過(guò)新法引導(dǎo)博彩業(yè)更加規(guī)范發(fā)展，吸引新玩家們對(duì)澳門(mén)多做貢獻(xiàn)，這是確定的。