文 | 湯雨 趙榮美 王進(jìn)
2022年1月18日，國家發(fā)改委、國家能源局出臺《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）。一石激起千層浪，網(wǎng)上支持聲鋪天蓋地，電力市場迎來更廣闊的發(fā)展機(jī)遇。
3月3日，國家發(fā)改委、國家能源局下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)工作的通知》（【2022】129號），明確加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場的總體要求，加快推動用戶側(cè)全面參與現(xiàn)貨市場交易，加快推動各類型具備條件的電源參與現(xiàn)貨市場，統(tǒng)籌電力中長期交易和現(xiàn)貨交易，統(tǒng)籌電力輔助服務(wù)交易和現(xiàn)貨交易，做好省間市場和省內(nèi)現(xiàn)貨市場的有效銜接，有序推動新能源參與市場交易等。
自2002年啟動第一次電力體制改革，到2015年開始第二次電力體制改革，每次改革都瞄準(zhǔn)電力市場。在南方電網(wǎng)經(jīng)營5省區(qū)、國家電網(wǎng)經(jīng)營26個省市區(qū)授權(quán)專營的體制下，時(shí)至今日為什么全國統(tǒng)一電力市場體系還未建成？甚至南方電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域的南方市場，或者國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域的北部市場，都未建立？
建立全國統(tǒng)一的電力市場體系究竟有何難點(diǎn)？能否有效推動？
政策導(dǎo)向，建立全國統(tǒng)一市場
2002年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（電改5號文），正式啟動改革開放后的第一次電力體制改革。這次改革可概括為十六字方針“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”。
此次電改在“廠網(wǎng)分開、主輔分離”方面取得一定成就，“輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”卻未曾起步，無論在電廠周邊、區(qū)域、省內(nèi)、跨省、跨區(qū)，還是在全國范圍，未能啟動電力市場體系和市場機(jī)制。全國范圍內(nèi)，窩電和缺電并存，一方面棄水、棄光、棄風(fēng)，另一方面時(shí)斷時(shí)續(xù)的“拉閘限電”。
2015年3月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（電改9號文 ）開啟了第二次改革，并推出了六個配套文件，期待解決交易機(jī)制缺失、價(jià)格關(guān)系沒有理順以及市場化定價(jià)機(jī)制尚未完全形成等問題。
六年過去了，電力市場改革有了很大進(jìn)步，一些試點(diǎn)省份省內(nèi)市場發(fā)展迅猛，中長期及現(xiàn)貨交易積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但跨省跨區(qū)交易及全國統(tǒng)一市場建設(shè)仍困難重重。
《指導(dǎo)意見》旨在實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)，一是電力資源在更大范圍內(nèi)共享互濟(jì)和優(yōu)化配置；二是提升電力系統(tǒng)穩(wěn)定性和靈活調(diào)節(jié)能力；三是推動形成有更強(qiáng)新能源消納能力的新型電力系統(tǒng)。
此外，期待到2025年，全國統(tǒng)一電力市場體系初步建成，國家市場與?。▍^(qū)、市）/區(qū)域市場協(xié)同運(yùn)行，電力中長期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)市場一體化設(shè)計(jì)、聯(lián)合運(yùn)營，跨省跨區(qū)資源市場化配置和綠色電力交易規(guī)模顯著提高，有利于新能源、儲能等發(fā)展的市場交易和價(jià)格機(jī)制初步形成。到2030年，全國統(tǒng)一電力市場體系基本建成。
輸配體系，支撐統(tǒng)一市場架構(gòu)
經(jīng)過近20年的快速發(fā)展，國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)投資建設(shè)了跨省跨區(qū)的高壓、超高壓和特高壓輸電網(wǎng)堅(jiān)強(qiáng)體系。
同時(shí)，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)及少數(shù)相對獨(dú)立的地方電網(wǎng)，在各省市區(qū)也投資建設(shè)了覆蓋廣泛、布局合理、技術(shù)堅(jiān)強(qiáng)的配電網(wǎng)體系，將電力就地分配或者按電壓逐級分配給各類用戶。
配電網(wǎng)按電壓等級可分為高壓配電網(wǎng)和低壓配電配電網(wǎng)網(wǎng)；按供電區(qū)域又分為城市配電網(wǎng)、農(nóng)村配電網(wǎng)和企業(yè)配電網(wǎng)；按功能還可分為主網(wǎng)和配網(wǎng)等。
國際上，北美及歐洲電力市場的推進(jìn)為中國提供了一個參考模板。
歐洲互聯(lián)電網(wǎng)由歐洲大陸、北歐、波羅的海、英國、愛爾蘭五大同步電網(wǎng)組成，與冰島和塞浦路斯兩個獨(dú)立電網(wǎng)并存。歐洲各國間能源電力資源不平衡性很大，與中國相比有過之而無不及，國別間發(fā)電能力的巨大差異滋生了電力跨國交易的巨大需求。
如今，歐洲電力市場發(fā)展較為成熟，跨國電力輸送頻率高、體量大，形成高密度短距離的電網(wǎng)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，由于歐洲各國光伏和風(fēng)電等新能源電力發(fā)展迅猛，歐洲互聯(lián)電網(wǎng)柔性直流輸電技術(shù)及智能化水平提升，充分保障了新能源電力并網(wǎng)、輸送及在歐洲電力市場的消納。
歐洲電力配網(wǎng)覆蓋程度高、運(yùn)營商多而分散、配電網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，其配電運(yùn)營商大致分屬于四個不同的交易協(xié)會組織，即歐電聯(lián)（Eurelectric）、EDSO、GEODE、CEDEC。歐電聯(lián)和EDSO的成員多為大中型配電運(yùn)營商，GEODE和CEDEC主要成員為小型配電運(yùn)營商。其中，歐電聯(lián)組織成員最多，正式成員超過30個，包含配電運(yùn)營商近2500家。
相較歐美電網(wǎng)，特別是歐洲互聯(lián)電網(wǎng)，整體亦或各國別電網(wǎng)，國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)在資產(chǎn)規(guī)模、營業(yè)收入、技術(shù)累積等方面都有顯著優(yōu)勢。其中，跨省跨區(qū)的輸電體系及各省市自治區(qū)直到縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)的配電系統(tǒng)，為加快建設(shè)全國電力統(tǒng)一市場打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
就《指導(dǎo)意見》的三大目標(biāo)，歐美電力市場已經(jīng)為中國提供了一個范式，而國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)建立的全國輸配電網(wǎng)堅(jiān)強(qiáng)體系可以完全支撐三大目標(biāo)的推進(jìn)。
跨省交易，相關(guān)主體博弈競爭
事實(shí)上，電力資源在更大范圍內(nèi)共享互濟(jì)和優(yōu)化配置，其社會效益和經(jīng)濟(jì)效益早已得到驗(yàn)證，既有利于提升電力系統(tǒng)穩(wěn)定性和靈活性，又有利于提升新能源消納能力，為什么無論在國家電網(wǎng)，亦或南方電網(wǎng)的經(jīng)營區(qū)域都難以推進(jìn)呢？
這跟中國特殊的電力體制相關(guān)，其典型特征是“條塊分割”、“條塊博弈”、“塊塊競爭”、“央地博弈”。
“條”是指電網(wǎng)。電網(wǎng)企業(yè)在各省、市、區(qū)及縣設(shè)立分公司或供電局，按照《電力法》授予的權(quán)責(zé)，專營輸配供電相關(guān)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，包括經(jīng)營區(qū)域的輸配電網(wǎng)的投資、建設(shè)和運(yùn)營、供售電業(yè)務(wù)，以及相關(guān)的各項(xiàng)輔助服務(wù)。
正如《電力大戰(zhàn)②：電網(wǎng)投資大增，未來成效如何？》所言，電網(wǎng)企業(yè)都是中央企業(yè)，但其定位是盈利性，收入和利潤是主要考核指標(biāo)。如此，電網(wǎng)企業(yè)希望建立全國統(tǒng)一市場，更大范圍、更大幅度、更大電量通過其輸配系統(tǒng)，一方面提高輸配系統(tǒng)的使用效率，另一方面增加其輸配電收入。
從追求的目標(biāo)看，《指導(dǎo)意見》與電網(wǎng)企業(yè)是一致的。
“塊”主要指地方政府。地方政府追求的目標(biāo)多重，包括但不限于，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高、環(huán)境更好、就業(yè)率上升、稅收增長、投資（含招商引資）增加等。
地方政府的“軟肋”首要是，本地電力供應(yīng)是否安全，也就是本地有沒有電源，有沒有足夠堅(jiān)強(qiáng)的電網(wǎng)體系，這是地方政府實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提。
所謂“條塊分割”
電力輸配供應(yīng)專營權(quán)歸屬于電網(wǎng)企業(yè)，而電源投資的選擇及項(xiàng)目初審在地方政府。如果一個地方電力供過于求，沒有電網(wǎng)支持，該地就出現(xiàn)“窩電”，電賣不出去，無法形成收入，成本就無法收回。反之，如果一個地方電力供不應(yīng)求，即使周邊地區(qū)有富余電力，沒有電網(wǎng)支持，電也是進(jìn)不來的，就會“缺電”。
如果電網(wǎng)企業(yè)與地方政府沒有達(dá)成協(xié)議，“窩電”就與“缺電”并存。例如，2012年4月25日，陜西地電和國網(wǎng)陜西分公司因線路建設(shè)發(fā)生“武斗”，表象是線路之爭，內(nèi)因是“缺電”的陜西與“窩電”的蒙西試圖甩開國家電網(wǎng)，直接打通內(nèi)蒙的供電方與陜西的用電方。
“條塊分割”產(chǎn)生的問題是否都有最優(yōu)，甚至帕累托方案，這要看“條塊博弈”的結(jié)果。
所謂“條塊博弈”
即使本地有電源，電力也未必能到達(dá)用戶，所以“塊”在博弈中一開始就處于弱勢，就得懇求“條”加大在本地的投資。但電網(wǎng)投資規(guī)模的確定，既取決于“條”的頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，又取決于“塊”的妥協(xié)和運(yùn)作。
投資增加對后續(xù)地方配電價(jià)格的影響，取決于“條”的投資決算及上級定價(jià)部門的演算，“塊”少有話語權(quán)和議價(jià)權(quán)。否則，后期的博弈就更加微妙和艱難。
在本地電力供不應(yīng)求的情況下，“塊”應(yīng)該會積極主動支持電力區(qū)外輸入，而電力供過于求的“塊”也有積極性將電輸送到其他區(qū)域，又同時(shí)增加“條”的收入，為什么電力市場經(jīng)常失靈？
一是市場沖動難以跨省穿透。電力市場最重要的二大主體，即發(fā)電方和用電方，在電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷年代，發(fā)電方只能按計(jì)劃并網(wǎng)價(jià)格賣給電網(wǎng)，用電方再按計(jì)劃銷售價(jià)格從電網(wǎng)購電，而中間的差價(jià)就是電網(wǎng)企業(yè)的毛利潤。即使發(fā)電廠與用電戶隔墻而坐，也不能跳過電網(wǎng)企業(yè)而低成本直接供電。所以，跨省跨區(qū)的直接交易就更不具有可操作性了。
以上所提的2012年陜西“武斗”，試圖跳過國家電網(wǎng)，打通買賣雙方，直接交易，因違反《電力法》，終因體制障礙而“流產(chǎn)”。
第二次電改后，各省配網(wǎng)成本經(jīng)定期核定并公布，相對穩(wěn)定，一些試點(diǎn)省份省內(nèi)電力交易市場發(fā)展迅猛。各地交易數(shù)據(jù)表明，交易市場的擴(kuò)大，降低了交易用戶的用電成本，但所降低的成本全部來源于發(fā)電企業(yè)讓利。
2021年下半年，煤價(jià)飆漲，電價(jià)調(diào)整嚴(yán)重滯后，且幅度遠(yuǎn)小于煤價(jià)上漲，導(dǎo)致火電企業(yè)虧損嚴(yán)重，雖然小部分發(fā)電企業(yè)通過現(xiàn)貨市場減少虧損，不少發(fā)電企業(yè)直接關(guān)停一些機(jī)組，省內(nèi)電力平衡遭到損害，電力市場嚴(yán)重失衡。
在這樣的背景下，如果沒有強(qiáng)制和動員，電力輸出方及所在“塊”顯然缺乏積極性將電力輸送出省外或區(qū)外。
二是多方溝通難以達(dá)成協(xié)議。電力跨省跨區(qū)交易，需要“塊塊條”多方的談判和溝通，輸出電力的“塊”期待盡可能多的電價(jià)收入，輸入電力的“塊”期待盡可能低的電價(jià)，至少不高于用電方現(xiàn)有的電價(jià)，如果差價(jià)太小，電網(wǎng)可能無利可圖，加上其他各種訴求，多方協(xié)議溝通成本很高，達(dá)成協(xié)議的難度很大。
三是多方利益難以實(shí)現(xiàn)共贏。發(fā)電企業(yè)、輸出端“塊”、用電企業(yè)、輸入端“塊”、電網(wǎng)輸電及各省配電，牽涉到的主體眾多。
其中，輸入端電力用戶價(jià)格（給定—）=輸出端上網(wǎng)電價(jià)+電網(wǎng)省際間輸電價(jià)格+輸入端配電價(jià)格+輸配電損耗+政府性基金+相關(guān)稅收。
當(dāng)輸入端電力用戶價(jià)格、輸入端配電價(jià)格、輸配電損耗、政府性基金、相關(guān)稅收等提前給定的前提下，省際間輸電網(wǎng)是否能收回穩(wěn)定的投資，只能取決于輸出端上網(wǎng)電價(jià)能否降得足夠低。如果輸出端不愿意降得足夠低，省際輸電網(wǎng)投資建設(shè)將無法推進(jìn)。
當(dāng)時(shí)，如果陜西地電與蒙西電網(wǎng)甩開國家電網(wǎng)，輸入端電力用戶價(jià)格（不給定）=輸出端上網(wǎng)電價(jià)+自建省際間專線輸電價(jià)格+輸電損耗+政府性基金+相關(guān)稅收。
也就是說，直接打通后，電力用戶不用再支付“輸入端配電價(jià)格+配電損耗”，“自建省際間專線” 輸電成本可能更低，兩個“塊塊”可輕松實(shí)現(xiàn)共贏。如果國家電網(wǎng)加入，加進(jìn)去“輸入端配電價(jià)格+配電損耗”，以及可能比較高的省際間專線輸電價(jià)格，主體方太多則無法共贏。
所謂“塊塊競爭”
即地方與地方之間的競爭，電力短缺的省份或一起競爭輸入電力，電力富余的省份或競爭輸出電力，輸出省份與輸入省份也存在競爭。
例如，為了增加本地的GDP，地方政府傾向于使用本地生產(chǎn)的電力，更愿意在負(fù)荷高的時(shí)段輸入外部電，而且期待輸入電力更有經(jīng)濟(jì)性。在全國煤價(jià)升高、電力全面趨緊的情況下，各省都將保障本地用電作為第一要務(wù)。
“塊塊競爭”及衍生的地方政府的干預(yù)，將限制電力市場按照市場規(guī)則直接交易。
所謂“央地博弈”
即地方政府與中央有關(guān)部門之間的博弈。在中央相對集權(quán)體制下，中央各部門掌握相關(guān)政策、資金、項(xiàng)目、配額、投資、補(bǔ)貼等各項(xiàng)權(quán)力，電力行業(yè)仍然“跑部錢進(jìn)”。就項(xiàng)目審批、價(jià)格核定、投資分配、線路規(guī)劃、綠證指標(biāo)、碳排配額等，既有“塊塊競爭”，又有“央地博弈”。
電力市場本是發(fā)電企業(yè)與用電戶之間直接的交易，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，無論是現(xiàn)貨、還是期貨、以及輔助服務(wù)，都應(yīng)該是供需方在自愿、平等、公平原則下，通過競價(jià)而實(shí)現(xiàn)瞬時(shí)交易，但中國電力市場有太多的相關(guān)主體橫在交易雙方之間，有太多的規(guī)則和限制，滋生出太高的交易成本。
統(tǒng)一市場，交易成本尤為關(guān)鍵
未來電力市場面臨前所未有的挑戰(zhàn)。
一是，全球能源價(jià)格居高不下，國內(nèi)煤價(jià)依然走高，在現(xiàn)有指導(dǎo)性電價(jià)范圍內(nèi)，煤電價(jià)格倒掛，火電企業(yè)虧損嚴(yán)重，氣電企業(yè)尤甚。在火電發(fā)電占比超過70%的現(xiàn)實(shí)下，各地優(yōu)先保證本地供電，并預(yù)留產(chǎn)業(yè)投資的電力空間，輸出的電力余量或大幅減少。
二是，新能源發(fā)展日新月異，裝機(jī)規(guī)模日益壯大，雖然新能源發(fā)電成本大降，平價(jià)上網(wǎng)甚至競價(jià)上網(wǎng)已經(jīng)成為各地新能源項(xiàng)目的前置條件，但考慮新能源電力的分散性、隨機(jī)性、間歇性和波動性，儲能等輔助服務(wù)將增加成本，且電網(wǎng)投資大增，后續(xù)將導(dǎo)致輸配成本增加，或讓新能源不具備跨省跨區(qū)配置和輸送的吸引力。
以上的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)或大大降低跨省跨區(qū)電力交易的積極性和供電量。
但是，真正影響電力交易的是交易成本。如果交易成本太高，交易積極性將大打折扣，交易規(guī)模將難以擴(kuò)大。
假設(shè)電力交易中心技術(shù)先進(jìn)、品種多樣、在線下單、交易及時(shí)、費(fèi)用低廉，那么構(gòu)成交易成本的主要因素包括以下幾個方面：
一是各種行政干預(yù)。各級政府不再干預(yù)市場主體的交易活動，由市場主體根據(jù)市場供求變化及企業(yè)實(shí)際情況，在交易中心進(jìn)行各項(xiàng)交易。為此，既要求地方政府放棄“條塊博弈”、“塊塊博弈”，又要求地方政府放棄對發(fā)電、用電企業(yè)的各種干預(yù)、安排和指令，地方政府不再是“阻力”而是“助力”。
二是管制規(guī)則復(fù)雜。各級政府業(yè)已形成對發(fā)電和用電企業(yè)的各種規(guī)章制度，對發(fā)電與用電存在各種各樣的限制，甚至還有各種臨時(shí)性的管制措施，這些都讓交易雙方束手束腳，即使簽約也將面臨未來不確定的政策環(huán)境，使得協(xié)議難以執(zhí)行。
三是輸配價(jià)格偏高?？缡】鐓^(qū)輸電價(jià)格以及各省配電價(jià)格總體依然偏高，同時(shí)電網(wǎng)輔業(yè)附加給上下游的服務(wù)成本偏高。雖然電網(wǎng)企業(yè)一方面主營業(yè)務(wù)微利，部分地區(qū)甚至虧損，另一方面還得承擔(dān)保底保供責(zé)任以及“免費(fèi)的”代購電業(yè)務(wù)，但是輸配電以及相關(guān)不相關(guān)的服務(wù)成本仍有很大的下降空間。
四是調(diào)配時(shí)有障礙。對源網(wǎng)荷儲、隔墻售電等就近模式，尚未有效啟動調(diào)配模式，對自發(fā)自用、自備電廠等利益沖突的調(diào)度與配電存在規(guī)則模糊、價(jià)格不順、隨意操作的可能性，為電力市場交易埋下隱患。
市場需要交易，全國統(tǒng)一市場需要全國范圍內(nèi)的交易，交易規(guī)模與活躍性取決于交易成本。如果交易成本過高，市場就會冷清，全國統(tǒng)一市場就只能徒有其表。
加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的困難點(diǎn)在于能否加快降低居高不下的電力交易成本。大力降低交易成本則決定于：
一是能否打破現(xiàn)有行政區(qū)劃框架下各級政府的干預(yù)，讓各級政府游離于電力市場之外，同時(shí)去除各地限制電力統(tǒng)一市場的各項(xiàng)法律法規(guī)。歐洲35個國家之間的各種藩籬都能打破，各國主體的股權(quán)都能聚合共贏，并讓電力無障礙地在歐洲市場上瞬間完成各種交易，無縫對接發(fā)輸調(diào)配用，從這個角度看，推進(jìn)國內(nèi)跨省跨區(qū)電力市場融合和一體化的困難是可以克服的。
二是輸配價(jià)格能否進(jìn)一步下降甚至大降，讓遠(yuǎn)程交易，特別是新能源電力跨省跨區(qū)遠(yuǎn)距離輸送的各方仍能夠有利可圖。
三是電力交易中心和調(diào)度中心能否保持獨(dú)立和中立，而不受相關(guān)利益方潛在的影響或干擾。當(dāng)然，獨(dú)立是中立的前提。
四是源網(wǎng)荷儲、隔墻售電、自發(fā)自用等在微網(wǎng)框架下市場效率最高，更容易市場出清，交易和調(diào)度如何支持。小微市場是大市場以及全國統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)，沒有小微市場的興旺繁榮，大市場就成了空殼。是否應(yīng)更加鼓勵微網(wǎng)框架下電力交易，以降低更大范圍內(nèi)的輸配電網(wǎng)的容量和輔助服務(wù)壓力，這是全國統(tǒng)一市場建設(shè)繞不過的議題。
（本文經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，僅代表作者觀點(diǎn)。作者單位為國合洲際能源咨詢院。該機(jī)構(gòu)專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關(guān)領(lǐng)域的深度研究、評估和咨詢。）