記者 樊旭
5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下稱“意見”），提出增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。
“意見”的一大特色是強(qiáng)調(diào)“以人為核心”，并提出了“順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢”、“公共資源配置與常住人口規(guī)?；酒ヅ洹?nbsp;、“人居環(huán)境有效改善”、“引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展”等一系列相關(guān)要求。
城鎮(zhèn)化離不開人，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)同樣如此。中國社會科學(xué)院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛在接受界面新聞采訪時表示，對于縣城來說，吸引人口最關(guān)鍵的是兩點(diǎn)，一是就業(yè)機(jī)會，二是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。
“2000多年前，亞里士多德有兩句非常精彩的關(guān)于城市化的表述，第一句話是‘人們來到城市是為了生活’，第二句話是‘人們居住在城市是為了更好的生活’?！?倪鵬飛說。
“第一句話反映出中國城市化的上半程，我們到城市來不是想長久留在這里，而是工作賺錢，再回到農(nóng)村或把寄錢回去，建房或教育子女。而城市化進(jìn)入下半程，人們的主要目標(biāo)變成了不僅要工作，還要能在城市更好地生活居住?！?/span>
倪鵬飛指出，不同區(qū)位的縣城條件是不一樣的，所以要營造的條件可能也不太一樣。對于相對遠(yuǎn)離大都市和中心城市的縣城來說，可能公共產(chǎn)品相對較好，但產(chǎn)業(yè)相對發(fā)展不足。在這個基礎(chǔ)上，建議這些地區(qū)改善營商環(huán)境，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，才能夠真正吸引人口，甚至留住人口。
對于遠(yuǎn)離大城市、人口稠密地區(qū)的縣城來說，他表示，這些地區(qū)雖然具有較大的發(fā)展?jié)摿Γa(chǎn)業(yè)比較脆弱，公共產(chǎn)品也有限，有嚴(yán)重的短板。這就需要通過政府引導(dǎo)，在公共產(chǎn)品方面加強(qiáng)布局，同時采取市場化的方法，吸引相關(guān)的社會投資加入基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的建設(shè)。同時要抓好產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)展專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)，持續(xù)營造和改善營商環(huán)境。
倪鵬飛還指出，今后在建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)縣城上，要吸取過去一些特色小鎮(zhèn)的失敗教訓(xùn)，要注重按照市場化原則、資源稟賦和人口流動等情況確定可發(fā)展的地區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)，避免出現(xiàn)平均用力、“掛羊頭賣狗肉”等問題。
以下是本次采訪實(shí)錄，經(jīng)界面新聞?wù)?/span>
界面新聞：以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的下半場，本次意見鮮明地指出“堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”，那對于縣城來說，吸引人口的關(guān)鍵是什么？
倪鵬飛：在中國的城市化進(jìn)入下半程和中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段之后，居民對城市化的訴求也發(fā)生了重要變化。在城市化的上半程，吸引人口最關(guān)鍵的點(diǎn)是就業(yè)。但是到了下半程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，那吸引人口的關(guān)鍵點(diǎn)就發(fā)生了改變。
2000多年前，亞里士多德有兩句非常精彩的關(guān)于城市化的表述，第一句話是“人們來到城市是為了生活”，第二句話是“人們居住在城市是為了更好的生活”。第一句話反映出中國城市化的上半程，人們到城市來不是想長久留在這里，而是工作賺錢，再回到農(nóng)村或把寄錢回去，建房或教育子女。而城市化進(jìn)入下半程，人們的主要目標(biāo)變成了不僅要工作，還要能在城市更好地生活居住。
這樣來看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中吸引人口最關(guān)鍵的，我認(rèn)為是兩個方面，一個是就業(yè)機(jī)會，一個是公共產(chǎn)品，即能夠在生活的城市里得到教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品，尤其是教育。
但是，需要注意的是，不同區(qū)位或區(qū)域的縣城條件不一樣，所以要營造或創(chuàng)造的條件也不太一樣。比如，一些大城市周邊的縣城，即使沒有就業(yè)機(jī)會人們也愿意來，為的是到周邊的中心城市就業(yè)，所以這些縣城重要的是改善公共產(chǎn)品。那樣人們就可能遷移過來，實(shí)現(xiàn)縣城城鎮(zhèn)化。當(dāng)然這些人口來了后自然也會帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)縣城均衡發(fā)展。
而對于一些相對遠(yuǎn)離大都市和中心城市的縣城來說，公共產(chǎn)品相對較好，產(chǎn)業(yè)相對發(fā)展不足。因此，建議這些地區(qū)改善營商環(huán)境，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)或者吸引外部的資金。產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，才能真正吸引人口，甚至留住人口。我想這些是有所指的，比如東北地區(qū)。東北的一些區(qū)域包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在內(nèi)的條件是不錯的，尤其人口出現(xiàn)一定流失后，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施相對來說更充裕了。所以這類區(qū)域應(yīng)該更要加快營商環(huán)境的打造，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
還有一種，是遠(yuǎn)離大城市、人口稠密地區(qū)的縣城。這些縣城不會像人口少、產(chǎn)業(yè)衰退的區(qū)域一樣消弱，仍有很大發(fā)展?jié)摿?，但是往往產(chǎn)業(yè)比較脆弱，公共產(chǎn)品也存在嚴(yán)重的短板。這就需要政府引導(dǎo)，在公共產(chǎn)品方面加強(qiáng)布局，同時采取市場化的辦法，吸引社會投資加入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)。同時要抓好專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，持續(xù)營造和改善營商環(huán)境。我認(rèn)為這類區(qū)域也屬于這次中央文件重點(diǎn)關(guān)注的一類縣城。
這類區(qū)域的發(fā)展是很重要的，一方面有利于打破過度向中心區(qū)聚集的“一城獨(dú)大”，另一方面也可以促進(jìn)廣大原來的農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域全域的現(xiàn)代化和共同富裕。
界面新聞：意見還提到“順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢”，“防止人口流失縣城盲目建設(shè)。那么，對人口流失的這些縣城來說，未來的發(fā)展趨勢會是什么？
倪鵬飛：根據(jù)區(qū)位不同以及相關(guān)的原因不同，我認(rèn)為，人口流失的縣城至少有三種情況。第一種，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律使然的人口流失。這些縣城一般區(qū)位條件相對較差、位置較偏遠(yuǎn)、交通不便、資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退。
它們未來的發(fā)展基本上可能有三個趨勢。第一個是降級，比如原來的資源型城市由于人口流失、資源枯竭和產(chǎn)業(yè)衰退，可能降級成鎮(zhèn)。第二個是收縮，變成緊密型或緊湊型城市，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等資源重新整合，這在國外尤其日本比較普遍，全世界都有類似情況和發(fā)展趨勢。第三是轉(zhuǎn)型。我們注意到一些城市，尤其是資源枯竭型城市，環(huán)境比較差，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向生態(tài)、旅游和文化城市的態(tài)勢，相信一些縣城在自身和外部環(huán)境的變化中，重新凸顯新的比較優(yōu)勢，并抓住利用好機(jī)會走向轉(zhuǎn)型發(fā)展。
第二種人口流失的情況，是區(qū)位條件好的地區(qū)，比如大都市周邊以及一些人口相對稠密的地區(qū)。它主要是由于公共產(chǎn)品布局不足，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝丝谙蛑行某鞘泻透浇拇蠖际芯奂?。對此，如果政府采取相關(guān)措施，重新調(diào)整和布局公共產(chǎn)品，增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，那這些地區(qū)的人口還有可能會回流，或者有新的人口進(jìn)來。由此，產(chǎn)業(yè)也可能出現(xiàn)新發(fā)展，城市進(jìn)一步繁榮。
第三種人口流失的情況，是區(qū)位條件特殊、戰(zhàn)略地位重要的區(qū)域。它們一般都在邊疆區(qū)域，有特別的軍事和安全戰(zhàn)略意義。為了維護(hù)國家整體和區(qū)域的戰(zhàn)略安全，要在這些區(qū)域有一定的人口、產(chǎn)業(yè)和特殊功能。針對這些區(qū)域的人口流失，國家將會采取相關(guān)的特殊政策措施。我們建議借鑒古代“屯田”經(jīng)驗(yàn)，在邊疆重要的區(qū)域?qū)嵭小巴玩?zhèn)”的辦法。一方面要增加這些地區(qū)的公共產(chǎn)品，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；另一方面要提供一定的政策刺激，吸引人口回流或轉(zhuǎn)移，讓人口重新增長并穩(wěn)定下來，并承擔(dān)起相應(yīng)的功能。
界面新聞：意見專門提到培育專業(yè)功能縣城，比如文化旅游、商貿(mào)溝通領(lǐng)域等。不過，近些年來“特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展受到一些爭議，也出現(xiàn)一些問題。您認(rèn)為今后專業(yè)功能縣城的培育應(yīng)該吸取什么教訓(xùn)？
倪鵬飛：這的確是一個很重要的問題。我認(rèn)為過去特色小鎮(zhèn)的教訓(xùn)主要有四個方面，第一，政府主導(dǎo)，一哄而起、平均用力；第二，只有主觀特色，不是真正的特色，而是一些地方政府主觀想象的特色；第三，“掛羊頭賣狗肉”，不是做特色小鎮(zhèn)，而是做房地產(chǎn)；第四，沒有真正的產(chǎn)業(yè)支撐。
特色小鎮(zhèn)最早是浙江的經(jīng)驗(yàn)，我們?nèi)フ{(diào)研時發(fā)現(xiàn)，它的特色小鎮(zhèn)最初是在市場基礎(chǔ)上形成的，以產(chǎn)業(yè)為根基，并且這些小鎮(zhèn)大部分都在發(fā)達(dá)地區(qū)的城市周邊，甚至有的根本不是小鎮(zhèn)，已經(jīng)是城市的組成部分，比如杭州的基金小鎮(zhèn)。但是，后來全國所推動的特色小鎮(zhèn)與之前產(chǎn)生于市場、受政府引導(dǎo)的小鎮(zhèn)建設(shè)完全不同了。
所以下一步，建設(shè)專業(yè)化的縣城應(yīng)該著重吸取幾方面的教訓(xùn)。第一，一定要由市場主導(dǎo)，而不是政府。政府利用行政力量和資源推動縣城發(fā)展有一定的局限性，就像之前建設(shè)特色小鎮(zhèn)的做法，每個省、市平均用力和分配資源，導(dǎo)致“撒胡椒面”的局面，進(jìn)而資源配置不足，需要支持的得不到更有效的支持，沒有條件支持的又給它一定的支持。只有在自然市場化基礎(chǔ)上根據(jù)人口流動的情況配置相關(guān)公共產(chǎn)品，才能夠促進(jìn)縣城發(fā)展起來。
這是個要解決的重要問題，我的建議是要改變游戲規(guī)則。此前特色小鎮(zhèn)的設(shè)立采取申請制，各地根據(jù)要求的條件申請。我認(rèn)為，今后還是要采取申請制的辦法，但要強(qiáng)調(diào)由市場來決定，特別是把人口流入和產(chǎn)業(yè)增長作為最重要的指標(biāo)來把關(guān)。另一方面，要有先后順序，采取試點(diǎn)的方式讓有條件的地區(qū)先做。其次，各市申請名額要有一定差別，而不是平均分配。政策支持上也要有先后順序。一方面前期可以做一些探索；另一方面，要素資源、公共產(chǎn)品和服務(wù)可以配置到具備條件的縣城。
第二個要吸取的教訓(xùn)是“特色”。雖然當(dāng)時浙江的小鎮(zhèn)是有特色，但是推廣到全國時，很多地區(qū)其實(shí)沒有特色，或者是它自己主觀想象、塑造的特色。如果打造一個專業(yè)的縣城，一定先要認(rèn)定它是不是專業(yè)的縣城，或者說有沒有可能成為專業(yè)的縣城。
這里有很多技術(shù)性的問題，比如產(chǎn)業(yè)集群識別、產(chǎn)業(yè)選擇，有很大的不確定性和因素，政府在短期內(nèi)很難準(zhǔn)確地把握定位。所以在最初進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇時，至少要根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦的條件來決定，這些基礎(chǔ)可以反映出當(dāng)?shù)氐能浻布h(huán)境是否有利于相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。抓住這一點(diǎn)，會較容易確定專業(yè)的方向。雖然一些地方可能會有一些遺漏，比如一些地方尚看不出來可能發(fā)展成某一專業(yè)縣城，但至少可以確定目前有基礎(chǔ)的縣城，并進(jìn)一步在基礎(chǔ)上強(qiáng)化它。從我們調(diào)研的情況來看，全國的縣城是能夠做好這件事的。我們了解到很多縣城都有自己的特色，“一縣一品”在很多地區(qū)存在，當(dāng)然有的比較突出，有的不太突出。
在這個基礎(chǔ)上，特別重要的是，建議采取產(chǎn)業(yè)集群的思維——思考建設(shè)這樣特色的縣城究竟需要怎樣的軟件和硬件環(huán)境，配套相關(guān)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。這些要進(jìn)行相關(guān)的前期調(diào)研，是相關(guān)政府所要用力的地方。要強(qiáng)調(diào)的是，不僅要解決“要什么樣的問題”，還要解決“不要什么樣的問題”。我們做產(chǎn)業(yè)集群研究的時候發(fā)現(xiàn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，從萌芽到成熟，很重要的一點(diǎn)是不僅要看這個產(chǎn)業(yè)集群需要什么，還要看不需要什么。假如一個產(chǎn)業(yè)集群有了初步萌芽，有眉目了，政府相關(guān)部門都去“伸手”保護(hù)它，那它不僅難以成長還有可能因?yàn)槌杀具^高就消失了。這是在過去發(fā)展中一些地區(qū)屢屢出現(xiàn)的。
第三個需要注意的問題和第二個相關(guān)，縣城建設(shè)重要的是把產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展的基礎(chǔ)。一些小城鎮(zhèn)建設(shè)突出的問題是，不把產(chǎn)業(yè)當(dāng)正事，而是“掛羊頭賣狗肉”去搞房地產(chǎn)，結(jié)果擠壓了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。所以我認(rèn)為要處理好“職”和“住”，處理好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房發(fā)展的關(guān)系。兩者都要兼顧，但產(chǎn)業(yè)是根基，住房是重要的服務(wù)配套條件。
界面新聞：近來，包括本次文件在內(nèi)的相關(guān)文件多次提到“嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”，這主要是出于什么考慮？
倪鵬飛：近年來，一些地區(qū)基于城市之間的行政性競爭壓力，希望做大做強(qiáng)中心城市和省會城市，所以就把周邊的縣設(shè)成區(qū)，從而在區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)沒有任何增加的情況下，把主要城市的人口和產(chǎn)業(yè)在數(shù)字上做大了。從資源配置、市場化的角度來說，對中心城市和省會城市有一定的促進(jìn)作用。
但是對于一些地區(qū)，特別是廣大的中西部、東北等內(nèi)陸區(qū)域來說，一些區(qū)域由于行政級別較高，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對較好，撤縣設(shè)市會導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)空間分化的嚴(yán)重問題，產(chǎn)生區(qū)域內(nèi)省內(nèi)“一城獨(dú)大”的局面。一方面，中心城市的規(guī)模越來越大，過度聚集，“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”，出現(xiàn)負(fù)外部性和城市?。涣硪环矫?，中心虹吸了周邊區(qū)域的資源，使人口和產(chǎn)業(yè)大量流失，導(dǎo)致衰退甚至衰落。
要解決這個問題，除了嚴(yán)格控制撤縣設(shè)區(qū)以外，我認(rèn)為特別重要的還是要在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配置上逐漸區(qū)域合理化、公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施一體化。簡單說就是要讓基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在區(qū)域間達(dá)到相對的平衡，不能過度分化，這樣才能夠使空間適度的聚集，聚中有散，最大化配置資源，同時也促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)和共贏發(fā)展。這樣中心城市才能不斷升級，周邊區(qū)域才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的起飛和繁榮，進(jìn)而促進(jìn)共同富裕。
界面新聞：推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興之間有什么關(guān)系，對于推動鄉(xiāng)村振興有何意義？
倪鵬飛：總體上看，縣域城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容；或者說是鄉(xiāng)村振興是縣域城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。兩者的關(guān)系主要有三個方面。
首先，鄉(xiāng)村振興就是縣域城鎮(zhèn)化。第一，鄉(xiāng)村振興首要強(qiáng)調(diào)的是聚集，不是每個鄉(xiāng)、村都振興，而是在順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律上重塑鄉(xiāng)村的布局、產(chǎn)業(yè)、人口、基礎(chǔ)設(shè)施和住區(qū)。一個重要的趨勢就是要有擴(kuò)大、有縮小的振興，從空間上來看，是聚集的重塑。因?yàn)殡S著鄉(xiāng)村甚至城市的發(fā)展，聚集能夠獲得經(jīng)濟(jì)規(guī)模報(bào)酬遞增的好處。從這個意義上說，鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化有交叉的部分，是你中有我、我中有你的關(guān)系。
第二，鄉(xiāng)村振興最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品差距的縮小，甚至均等化。也就是說，鄉(xiāng)村能夠達(dá)到和城鎮(zhèn)一樣的，或是接近的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。這不就是一種城鎮(zhèn)化嗎？我把它叫做“村市化”。
第三，從產(chǎn)業(yè)上說，鄉(xiāng)村振興不僅要發(fā)展好種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，而且要發(fā)展相關(guān)的農(nóng)副產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為規(guī)模經(jīng)濟(jì)。也就是說，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式要像工業(yè)的生產(chǎn)方式一樣。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化即工業(yè)化，農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)上與城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)一樣。
第四，農(nóng)民的市民化。一方面，農(nóng)民的收入要接近城市居民的收入，無論是從理論上的“劉易斯拐點(diǎn)”看，還是從當(dāng)今中國的現(xiàn)實(shí)情況來看，城鄉(xiāng)收入要大大縮小，這是城市化將要完成或接近完成的一個重要目標(biāo)。另一方面，將來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力要像工人一樣，擁有一定技能和較高素養(yǎng)。我覺得上述這四點(diǎn)說明，鄉(xiāng)村振興是縣域城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。
第二點(diǎn)意義，就地城鎮(zhèn)化有助于鄉(xiāng)村振興。除了“村市化”或小城鎮(zhèn)的發(fā)展本身就是鄉(xiāng)村振興的一部分外，縣域城鎮(zhèn)化對于鄉(xiāng)村振興也有重要的意義。城市中包括知識、技術(shù)和資金等資源要素，可以通過縣城的樞紐作用輻射給鄉(xiāng)村。尤其是縣城發(fā)展得好能夠有更多財(cái)政收入，對鄉(xiāng)村進(jìn)行有重要的轉(zhuǎn)移支付，有利于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，有利于城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品均等化。
第三點(diǎn)意義，鄉(xiāng)村振興也有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。簡單來說，如果鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)獲得較好發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，那它能把釋放出來的勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。同時，鄉(xiāng)村的振興也給城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了巨大的市場。鄉(xiāng)村的居民收入提高，購買率會增加，有助于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，鄉(xiāng)村的聚集也騰出了資源和土地指標(biāo)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的擴(kuò)大創(chuàng)造了條件。
總而言之，正確處理鄉(xiāng)村振興和就地城鎮(zhèn)化有利于促進(jìn)區(qū)域的整體發(fā)展和區(qū)域現(xiàn)代化。根本的意義是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，城鄉(xiāng)多贏，鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)的發(fā)展。