記者 樊旭
4月末召開的中共中央政治局會(huì)議要求“加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度”“抓緊謀劃增量政策工具”，在經(jīng)濟(jì)下行壓力和財(cái)政收支矛盾雙雙加大的背景下，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)于發(fā)行特別國債的呼聲很高。
分析師認(rèn)為，今年第三季度或是特別國債發(fā)行窗口期，發(fā)行規(guī)模預(yù)計(jì)在1萬億元至2萬億元之間。
除了發(fā)行特別國債，分析師表示，擴(kuò)大預(yù)算赤字率、發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國債也可成為政策選項(xiàng)。
財(cái)政收支矛盾突出
特別國債是指專門服務(wù)于某項(xiàng)政策或項(xiàng)目，具有特別用途的國債。不同于日常發(fā)行的國債，特別國債不計(jì)入財(cái)政赤字，可以突破財(cái)政赤字常規(guī)限制。我國歷史上總共發(fā)行過三次特別國債，最近一次是2020年發(fā)行的1萬億元抗疫特別國債。
分析師普遍認(rèn)為，新冠疫情的超預(yù)期沖擊給原本已面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱“三重壓力”的中國經(jīng)濟(jì)造成更大負(fù)擔(dān)，使用特別國債作為增量工具的必要性越來越大。
平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘正生指出，財(cái)政政策在逆周期調(diào)節(jié)中發(fā)揮著支柱性作用。當(dāng)前，財(cái)政收入面臨疫情沖擊，穩(wěn)增長(zhǎng)和常態(tài)化防疫對(duì)財(cái)政支出的訴求上升，加之退稅和土地市場(chǎng)低迷，若沒有特別國債等增量工具，年內(nèi)積極財(cái)政發(fā)力或?qū)⒚媾R較大約束。
中泰證券也表示，就財(cái)政政策而言，出臺(tái)增量政策工具首先需要解決的就是資金來源問題，而疫情使得財(cái)政收入籌集難度加大，收支矛盾顯得更為突出。因此，特別國債被市場(chǎng)寄予期望。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年1-4月，全國一般公共預(yù)算收入74293億元，全國政府性基金預(yù)算收入17565億元，兩項(xiàng)收入合計(jì)，廣義財(cái)政收入91858億元，同比下降10.2%。同時(shí)，一般公共預(yù)算支出80933億元，全國性政府基金預(yù)算支出31488億元，兩項(xiàng)支出合計(jì)，廣義財(cái)政支出105781億元，同比增加6.1%。
未來，隨著更多城市采取常態(tài)化疫情防控，財(cái)政支出將超過年初預(yù)算。根據(jù)國泰君安證券的一項(xiàng)測(cè)算，針對(duì)城鎮(zhèn)人口的常態(tài)化核酸檢測(cè)、核酸亭建設(shè)和方艙醫(yī)院建設(shè)三項(xiàng)防疫支出成本至少在2900億元左右，最高可超過9400億元，占全國一般公共預(yù)算支出的比重在1.1%-3.5%。
此外，為了穩(wěn)增長(zhǎng)，基建投資提速也需要財(cái)政進(jìn)一步投入。國泰君安預(yù)計(jì)，2022年全年財(cái)政資金或需額外投入1300億-2600億元到基建領(lǐng)域。
發(fā)行規(guī)模將超1萬億元
鑒于以上提到的原因，分析師多認(rèn)為，今年下半年特別是第三季度可能會(huì)啟動(dòng)發(fā)行特別國債，規(guī)模預(yù)計(jì)在1萬億至2萬億元。
光大證券認(rèn)為，特別國債在三季度發(fā)行有三個(gè)理由。第一，目前對(duì)于特別國債尚處于前期討論或醞釀階段，后續(xù)涉及的決策程序不少，短期內(nèi)很難推出。第二，目前地方政府專項(xiàng)債正處于發(fā)行高峰，特別國債不太可能同時(shí)推出。第三，新增特別國債仍將供地方政府使用，而四季度一般是國債發(fā)行的密集期。因此，如果確定發(fā)行特別國債，第三季度是個(gè)較為合適的時(shí)間窗口。
此外，華創(chuàng)證券指出，發(fā)行特別國債需要通過全國人大常委會(huì)審議，《預(yù)算法》規(guī)定，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)在全國人大常委會(huì)的30天前，將預(yù)算調(diào)整初步方案送交全國人大財(cái)經(jīng)委初步審查?！度珖舜蟪Ｎ瘯?huì)2022年度監(jiān)督工作計(jì)劃》顯示，人大常委會(huì)擬在6月、8月、10月、12月聽取和審議相關(guān)報(bào)告，因此，6月和8月是觀察特別國債發(fā)行的重要時(shí)間窗口。
從發(fā)行規(guī)模來看，國盛證券預(yù)計(jì)在1萬億-1.5萬億元左右。“參考2020年曾經(jīng)發(fā)行過1萬億特別國債。由于2020年疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊更大，因而今年再度以抗疫名義發(fā)行特別國債，規(guī)模明顯超過2020年的可能性比較有限?！眹⒆C券在一份研究報(bào)告中稱。
粵開證券則認(rèn)為，今年的發(fā)行規(guī)模應(yīng)當(dāng)超過2020年。首先，當(dāng)前疫情沖擊更大，同時(shí)“穩(wěn)”的重要性上升，勢(shì)必要有更大力度。其次，保民生和提高居民抗風(fēng)險(xiǎn)能力、降低焦慮的必要性高于以往。我國存在大量靈活就業(yè)人員，手停口停，要予以高度關(guān)注。此外，在堅(jiān)持動(dòng)態(tài)清零的政策方針下，若從5月起從全國推行核酸常態(tài)化免費(fèi)檢測(cè)，基準(zhǔn)情形下年內(nèi)核酸檢測(cè)支出最高將達(dá)到1.26萬億元。
粵開證券表示，綜上，基建、抗疫、保民生三項(xiàng)新增財(cái)政支出規(guī)模分別將達(dá)到2.4萬億元、1.26萬億元、936億元，總計(jì)3.7萬億元。同時(shí)，考慮到基建資金的其他來源及避免杠桿率過快上升，而抗疫、保民生更為剛性，因此特別國債規(guī)模在2萬億元左右比較合適。
在談到特別國債用途時(shí)，分析師提到最多的三個(gè)方向分別是支持抗疫，助力基建，保障民生。支持抗疫，主要是為了減輕基層壓力；助力基建，主要是為了對(duì)沖總需求快速下行，確保預(yù)期和信心穩(wěn)定；保障民生，主要是加大對(duì)就業(yè)、居民消費(fèi)的支持力度，緩解疫情帶來的焦慮感。
但不同于多數(shù)分析師，中泰證券認(rèn)為，用特別國債籌集的資金補(bǔ)充財(cái)力缺口、更大程度支持減稅降費(fèi)，可能是更好的選項(xiàng)。理由有二：首先，基建雖為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，但政府大舉擴(kuò)張基建可能對(duì)民間投資造成“擠出”，因此，雖然對(duì)于基建領(lǐng)域的支持必不可少，但財(cái)政大舉擴(kuò)張支出的做法需要謹(jǐn)慎。
其次，發(fā)行消費(fèi)券或消費(fèi)補(bǔ)貼短期確實(shí)有助于減緩消費(fèi)的下行趨勢(shì)，但很可能形成對(duì)消費(fèi)需求的透支，在補(bǔ)貼退出后，消費(fèi)可能會(huì)明顯下滑。
因此，中泰證券表示，與上述兩項(xiàng)相比，減稅或是更優(yōu)選項(xiàng)。當(dāng)前居民部門預(yù)期轉(zhuǎn)弱，很大程度上同疫情對(duì)居民收入的沖擊有關(guān)，可以通過分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式，來促進(jìn)居民收入的恢復(fù)性增長(zhǎng)。
增量財(cái)政政策的另外選項(xiàng)
除了特別國債，分析師還提出了其他可能的增量財(cái)政政策，主要是擴(kuò)大預(yù)算赤字率和發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國債。
野村證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家陸挺5月14日在清華五道口首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇上表示，從目前情況看，年初的預(yù)算計(jì)劃可能難以支撐財(cái)政支出的明顯增加，必要時(shí)可考慮調(diào)整今年的赤字規(guī)模，用于加大有合理回報(bào)項(xiàng)目的基建建設(shè)。
根據(jù)今年的《政府工作報(bào)告》，2022年財(cái)政赤字率擬按2.8%左右安排。2020、2021年，我國財(cái)政赤字率分別為3.6%、3.2%。
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)馮俏彬近日在《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》撰文指出，財(cái)政赤字率2.8%這一數(shù)值，無論是相對(duì)于國際水平還是我國的歷史經(jīng)驗(yàn)值，都是偏低的，這為我國應(yīng)對(duì)更大沖擊留下了寶貴的財(cái)政空間。
她表示，如果二季度形勢(shì)繼續(xù)惡化、促進(jìn)居民消費(fèi)、加大對(duì)受疫情影響群體的現(xiàn)金支持的必要性將陡然上升，可能對(duì)提高財(cái)政赤字率提出現(xiàn)實(shí)要求?？擅芮懈櫺蝿?shì)變化，審慎決定是否要提高赤字率，以及提高到多少合適等問題。
另外，華創(chuàng)證券認(rèn)為，還可以通過發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國債的方式來彌補(bǔ)財(cái)政缺口。作為國家預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施性建設(shè)的專項(xiàng)投資，長(zhǎng)期建設(shè)國債資金定向用于基建領(lǐng)域，且與必須投向有一定收益項(xiàng)目的專項(xiàng)債不同，長(zhǎng)期建設(shè)國債對(duì)項(xiàng)目收益沒有硬性要求，資金使用更為靈活，在“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)壓力下不失為一種選擇。