記者 | 張倩楠

編輯 | 翟瑞民

國家發(fā)改委日前正式發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（簡稱“《方案》”），其中明確提出，轉(zhuǎn)變超大特大城市開發(fā)建設(shè)方式，積極破解“大城市病”，推動超大特大城市瘦身健體。

國家統(tǒng)計局2021年9月公布的《經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》顯示，我國超大城市包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7城，特大城市有武漢、西安、杭州、沈陽、長沙等共14城。據(jù)國家統(tǒng)計局說明，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

近年來，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，超特大城市面臨著中心地價升高、環(huán)境污染、交通擁堵等問題。為了破解“大城市病”，北京、上海等超大城市都選擇了控制常住人口、疏解部分功能及設(shè)施，以緩解城市人地矛盾。

作為全國第一個減量發(fā)展的超大城市，北京市在2015年出臺的“十三五”規(guī)劃建議中提出疏解非首都功能，并明確北京人口2300萬是“天花板”。2018年7月31日，北京市印發(fā)《關(guān)于全面深化改革、擴(kuò)大對外開放重要舉措的行動計劃》，將推動減量發(fā)展放在了首位。北京市委書記蔡奇日前在作黨代會報告時介紹，過去五年來，北京嚴(yán)格落實(shí)“雙控”及“兩線三區(qū)”要求，實(shí)現(xiàn)了人城六區(qū)常住人口比2014年下降15%的目標(biāo)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量110平方公里。

此前在2016年，上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要指出，到2020年將常住人口控制在2500萬人以內(nèi)，同時，加快淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。自2015年起，上海市已經(jīng)過兩輪三年行動計劃（2015－2017年、2018-2020年），累計完成低效建設(shè)用地減量化73.8平方公里。

北京、上海之外，瘦身健體也成為其他多個大型城市努力的方向。2021年11月，四川省政府印發(fā)《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》提出，要優(yōu)化提升成都中心城區(qū)功能，推進(jìn)中心城區(qū)瘦身健體。今年3月，湖南省政府印發(fā)的《長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》也提出，要推動長沙市中心城區(qū)瘦身健體。4月，陜西省印發(fā)的《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》指出，要推動西安中心城區(qū)瘦身健體，推動城市發(fā)展由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變。

推動超特大城市瘦身健體，首先要“瘦下來”?！斗桨浮诽岢?，要科學(xué)確定城市規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，合理控制人口密度。有序疏解中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等功能和設(shè)施，以及過度集中的醫(yī)療和高等教育等公共服務(wù)資源。此前，北京市委市政府京津冀協(xié)同辦協(xié)同綜合處處長周浩曾介紹，北京中心城區(qū)常住人口占比由2015年的59.3%下降到2020年的50.2%。

但有觀點(diǎn)認(rèn)為，中心城區(qū)人口密度下降，是把大量人口遷往郊區(qū)，增加了擁堵和通勤時間。對此，南京大學(xué)城市科學(xué)研究院執(zhí)行院長胡小武對界面新聞介紹，城市中心區(qū)人口的疏散和減量，只要是結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和就業(yè)轉(zhuǎn)移的同步疏散，就不會是簡單地把人口“趕到”郊區(qū)。反之，如果中心城區(qū)人口遷移到外圍，但就業(yè)依然在中心城區(qū)，確實(shí)會形成新增的通勤人口以及交通擁堵等問題。所以，大型城市中心城區(qū)的人口減量化，必須要推動產(chǎn)業(yè)和就業(yè)轉(zhuǎn)移，才是良性的、有機(jī)的減量化發(fā)展和有效疏解。

胡小武表示，將城市中心區(qū)一般性服務(wù)設(shè)施和高度集中的醫(yī)療和教育設(shè)施進(jìn)行疏散、遷移，有助于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與人口的雙疏解和遷移。但這種疏解也會面臨一些挑戰(zhàn)，例如長期居住于中心區(qū)醫(yī)院的醫(yī)生、高校教師等工作人員及其家庭，已經(jīng)形成了生活的圈層與慣習(xí)，隨著工作單位搬遷移居會較為困難，但不移居就只能面臨更長的通勤時間。

對此，《方案》提出，要依托超特大城市及輻射帶動能力強(qiáng)的I型大城市，以促進(jìn)中心城市與周邊城市(鎮(zhèn))同城化發(fā)展為導(dǎo)向，以1小時通勤圈為基本范圍，培育發(fā)展都市圈。提高都市圈交通運(yùn)輸連通性便利性，推動市內(nèi)市外交通有效銜接和軌道交通“四網(wǎng)融合”，有序推進(jìn)城際道路客運(yùn)公交化運(yùn)營。

都市圈是近年來我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大型城市區(qū)域化發(fā)展的一個重要方向。都市圈能增加核心城市與外圍地區(qū)的聯(lián)系，在社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面形成協(xié)同效應(yīng)，所以各省份在調(diào)整大型城市建設(shè)規(guī)劃時，發(fā)展都市圈成為主要目標(biāo)。

超特大城市“瘦身”，也就意味著郊區(qū)新城要承接疏解出的產(chǎn)業(yè)、人口，引入公共服務(wù)資源來滿足相應(yīng)的需求。此次《方案》也明確，完善郊區(qū)新城功能，引入優(yōu)質(zhì)資源、促進(jìn)產(chǎn)城融合，強(qiáng)化與中心城區(qū)快速交通連接，實(shí)現(xiàn)組團(tuán)式發(fā)展。

胡小武指出，完善郊區(qū)新城功能，主要是要形成新的產(chǎn)城融合、職住一體，而生態(tài)宜居、交通便利的產(chǎn)、城、人高標(biāo)準(zhǔn)融合發(fā)展需要各種資源的導(dǎo)入，滿足多層次需求，這也需要更精細(xì)的城市規(guī)劃來配套，包括在產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、商業(yè)、公共服務(wù)等方面進(jìn)行提升，并且從建設(shè)進(jìn)度上同步推進(jìn)，如此才有助于實(shí)現(xiàn)更高效能、更便利人口轉(zhuǎn)移的新城建設(shè)。

為了有序培育現(xiàn)代化都市圈，《方案》提出，鼓勵都市圈社保和落戶積分互認(rèn)，統(tǒng)籌布局新建大型公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)教育醫(yī)療資源共享。胡小武表示，郊區(qū)引入優(yōu)質(zhì)資源還需要盡量對就業(yè)人口購房有較友好的支持政策，包括貸款、首付比例等等相關(guān)支持?？傊?，郊區(qū)新城如果能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人口、生活、生態(tài)的有機(jī)重組，便能夠真正實(shí)現(xiàn)疏解中心城區(qū)功能的目標(biāo)。

胡小武表示，總體而言，大型城市中心城區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)疏解之后，保留下來的將會是以科技創(chuàng)新、研發(fā)、金融、文化創(chuàng)意、先進(jìn)制造為代表的高素質(zhì)就業(yè)人口集聚為主的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，這種產(chǎn)業(yè)高端化和就業(yè)人口的高端化，本身符合了城市產(chǎn)業(yè)與人口集聚的規(guī)律，這是中心城區(qū)級差地租決定的一種市場化資源配置行為。

這種功能差別是否可能造成城市之間和城市內(nèi)部資源分配不均衡？胡小武對界面新聞表示，“中心城區(qū)發(fā)展高端化產(chǎn)業(yè)形態(tài)是中外城市的典型模式，但是大型城市中心城區(qū)本身面積大，相比于郊區(qū)而言，這種不均衡格局是客觀必然。城市從來沒有均衡發(fā)展的形態(tài)，中心、次中心、郊區(qū)、外圍圈，本身便是一種圈層型、梯度化發(fā)展的格局，無可厚非?！?/p>