文 | 湯雨 王玉鳳 趙榮美 王進(jìn)

2021年9月22日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》，明確需要深化能源體制機(jī)制改革，包括：全面推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，加快培育發(fā)展配售電環(huán)節(jié)獨(dú)立市場(chǎng)主體，推進(jìn)電網(wǎng)體制改革，明確以消納可再生能源為主的增量配網(wǎng)、微電網(wǎng)和分布式電源的市場(chǎng)主體地位。

2022年3月25日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》（下稱《大市場(chǎng)意見(jiàn)》）指出，要維護(hù)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)制度，堅(jiān)持對(duì)各類市場(chǎng)主體一視同仁、平等對(duì)待，并加快營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。

業(yè)界比較糾結(jié)的問(wèn)題有幾項(xiàng)：

一是維護(hù)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)制度。是否有這樣的制度？如果沒(méi)有，如何形成？一旦形成了公平競(jìng)爭(zhēng)制度，如何保障這一制度的貫徹執(zhí)行？

二是各類市場(chǎng)主體一視同仁。在立法缺失的情況下，政策如何保障一視同仁，平等對(duì)待？

三是推進(jìn)電網(wǎng)體制改革。電網(wǎng)體制為何改？如何改？何為先？

此前發(fā)布的《電力大戰(zhàn)④：歐洲互聯(lián)模式，他山之石可取？》、《電力大戰(zhàn)⑤：歐洲分拆制度，“三公”市場(chǎng)之核心？》及《電力大戰(zhàn)⑥：用戶權(quán)益保護(hù)，“三公”市場(chǎng)之初心？》，詳細(xì)介紹了歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)體系。

參照比較成功的電力跨境市場(chǎng)模式、以及堪稱雙碳及綠色發(fā)展表率的歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)體系，現(xiàn)以增量配網(wǎng)改革為例，繼續(xù)探討業(yè)界比較糾結(jié)的幾大問(wèn)題。

增量配網(wǎng)改革，政策密集下發(fā)

按照2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（下稱“電改9號(hào)文”）要求，2016年10月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局發(fā)布了《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)增量配網(wǎng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新，為用戶提供安全、方便、快捷的供電服務(wù)。

2017年12月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），為各省市區(qū)制定增量配網(wǎng)配電價(jià)格機(jī)制提供了原則性的指導(dǎo)。

目前，增量配網(wǎng)是指以工業(yè)園區(qū)為主的局域電網(wǎng)，其電壓等級(jí)可以是110kV或220（330kV）及以下，按照省級(jí)配網(wǎng)規(guī)劃，增量配網(wǎng)的建設(shè)不能與省級(jí)配網(wǎng)規(guī)劃出現(xiàn)沖突，避免配電設(shè)施的重復(fù)建設(shè)及交叉供電。所以，增量配網(wǎng)不屬于省級(jí)輸配電網(wǎng)，而是局域電網(wǎng)，是省級(jí)配網(wǎng)供應(yīng)的一個(gè)“特殊大用戶”（一個(gè)具有配售電網(wǎng)的用戶）。

2021年以來(lái)，國(guó)家及各省市區(qū)對(duì)于增量配網(wǎng)的政策陸續(xù)推進(jìn)。

2021年2月，國(guó)家發(fā)改委、能源局發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)電力源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化和多能互補(bǔ)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)社會(huì)資本等各類投資主體投資增量配網(wǎng)項(xiàng)目，開展源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化綠色供電園區(qū)建設(shè)。

隨之，河南、陜西、內(nèi)蒙古、遼寧、甘肅、安徽、河北、浙江等地先后出臺(tái)地方政策，鼓勵(lì)在工業(yè)負(fù)荷大、新能源條件好的地區(qū)結(jié)合增量配網(wǎng)開展源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化綠色供電園區(qū)，為增量配網(wǎng)的建設(shè)發(fā)展探索新路徑、提供新思路。

內(nèi)蒙古發(fā)布第一個(gè)增量配網(wǎng)改革文件，明確了增量配網(wǎng)定位及七大權(quán)利，明確指出增量配網(wǎng)企業(yè)享有：區(qū)域配網(wǎng)規(guī)劃及調(diào)整相關(guān)權(quán)利（包括參與權(quán)、規(guī)劃知情權(quán)及建議權(quán)）、市場(chǎng)交易權(quán)、電源接入權(quán)、結(jié)算權(quán)、調(diào)度權(quán)、計(jì)量管理權(quán)和獨(dú)立決策權(quán)。廣西也發(fā)文要求進(jìn)一步明確增量配網(wǎng)企業(yè)定位，享有配網(wǎng)企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，不應(yīng)視為電力用戶。

山西能監(jiān)辦發(fā)布增量配網(wǎng)企業(yè)電源接入裁決表示，增量配網(wǎng)享有公平接入電網(wǎng)權(quán)利，電網(wǎng)企業(yè)不得拒絕和拖延，必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成變電站的并網(wǎng)送電。

增量配網(wǎng)試點(diǎn)，各界積極響應(yīng)

目前，除當(dāng)?shù)貒?guó)網(wǎng)電力公司及南網(wǎng)以外的存量配網(wǎng)資產(chǎn)均可視為增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)。也就是說(shuō)，除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，擁有配網(wǎng)存量資產(chǎn)的企業(yè)，包括高新園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、地方電網(wǎng)及躉售縣配網(wǎng)，可向地方政府能源管理部門申請(qǐng)并獲準(zhǔn)開展配網(wǎng)業(yè)務(wù)，符合售電公司準(zhǔn)入條件的，經(jīng)過(guò)準(zhǔn)入審批，還可開展售電業(yè)務(wù)。

增量配網(wǎng)申請(qǐng)一般需經(jīng)過(guò)以下八個(gè)步驟：項(xiàng)目規(guī)劃、業(yè)主確定、項(xiàng)目核準(zhǔn)、項(xiàng)目建設(shè)、公網(wǎng)接入、價(jià)格核定、許可申請(qǐng)、配電運(yùn)營(yíng)等。

自2016年增量配網(wǎng)試點(diǎn)開始，已公布五批次增量配網(wǎng)459家試點(diǎn)單位，其中，河南39家、云南29家、山東27家，分布逐漸由沿海地區(qū)向內(nèi)陸、西北等地區(qū)轉(zhuǎn)移。其類型主要有純?cè)隽啃?、存量增量混合型、存量轉(zhuǎn)增量型。增量主要為各省市縣的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，存量則是各種礦區(qū)（包括煤礦、鋁礦、油田、煤化工等）現(xiàn)有配網(wǎng)資產(chǎn)。

增量配網(wǎng)投資主體主要來(lái)自電網(wǎng)企業(yè)、國(guó)有發(fā)電企業(yè)、地方電力公司、高新園區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、分布式能源和微電網(wǎng)業(yè)主、供水供熱供氣等公共服務(wù)行業(yè)等，民間資本投資主體占比不高。

由于沒(méi)有分拆制度和要求，現(xiàn)有增量配網(wǎng)可參與售電經(jīng)營(yíng)，售電公司有發(fā)配售一體、發(fā)售一體、配售一體、獨(dú)立售電四種模式。擁有配網(wǎng)資產(chǎn)的售電公司可以依托配網(wǎng)資產(chǎn)，增加用戶黏性，在售電服務(wù)基礎(chǔ)上，衍生能效監(jiān)測(cè)、節(jié)能改造、需求側(cè)管理、金融資本服務(wù)等。當(dāng)然，當(dāng)前能源服務(wù)市場(chǎng)尚未形成，大都還停留在企業(yè)發(fā)展規(guī)劃文案階段。

發(fā)配售一體化公司，可以收取配網(wǎng)費(fèi)、容量電費(fèi)、高可靠性供電收費(fèi)，還可以提供電力運(yùn)維、節(jié)能綜合能源服務(wù)商，按理可以大規(guī)模實(shí)現(xiàn)盈利。事實(shí)上，新增配網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難重重，成功案例不多。

配網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目，普遍經(jīng)營(yíng)困難

增量配網(wǎng)的挑戰(zhàn)和困難主要在：配網(wǎng)供應(yīng)區(qū)域劃分難、公共電網(wǎng)接入難、跨區(qū)電源輸送難、新能源并網(wǎng)消納平衡難、增量配網(wǎng)價(jià)格機(jī)制難、增量配網(wǎng)與省級(jí)電網(wǎng)結(jié)算難等。對(duì)增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)開放，各路資本初期信心滿滿、趨之若鶩，現(xiàn)在牢騷滿腹，投資趨冷。

大部分省市區(qū)配網(wǎng)價(jià)格政策照搬了《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的一些條款，回避了增量配網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目普遍面臨的挑戰(zhàn)和困難，缺乏解決問(wèn)題的實(shí)際措施。

特別是，增量配網(wǎng)和省級(jí)電網(wǎng)之間的結(jié)算主要采取“綜合結(jié)算”方式，即增量配網(wǎng)看作一個(gè)大工業(yè)電力用戶，與省級(jí)電網(wǎng)不是平等關(guān)系。部分地區(qū)“分類結(jié)算”方式缺少具體配套措施，價(jià)格機(jī)制問(wèn)題未能有效解決，如居民和農(nóng)業(yè)用電沒(méi)有價(jià)差、省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)缺少高電壓等級(jí)一般工商業(yè)用電價(jià)格、基本電費(fèi)的收費(fèi)基數(shù)超過(guò)大工業(yè)用電等。

按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，各省市區(qū)出臺(tái)的價(jià)格機(jī)制都限制了配電價(jià)格不能超過(guò)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的電壓等級(jí)間差價(jià)，但將差價(jià)作為配電價(jià)格上限的必要條件是電壓等級(jí)間的差價(jià)需要反映實(shí)際成本。事實(shí)上，電壓等級(jí)間存在嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼，省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)電壓等級(jí)間差價(jià)普遍過(guò)低，必要條件在大部分省區(qū)無(wú)法滿足。

就這一必要條件，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了解決思路，“不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過(guò)大的，省級(jí)價(jià)格主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，向國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)”，但這一思路不具備可操作性，至今尚沒(méi)有任何一個(gè)省市區(qū)提交過(guò)調(diào)整方案。

現(xiàn)有這些困難讓絕大多數(shù)增量配網(wǎng)項(xiàng)目無(wú)法回收投資并持續(xù)經(jīng)營(yíng)，社會(huì)資本投資配網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的積極性大降，增量配電改革難以推進(jìn)。

除電網(wǎng)企業(yè)控股的增量配網(wǎng)項(xiàng)目外，尚有少數(shù)項(xiàng)目能夠盈利，這些盈利項(xiàng)目有一些共同點(diǎn)：一是必須得到地方政府的大力支持；二是存量配網(wǎng)轉(zhuǎn)制增量配網(wǎng)，其投資主體清晰、供電范圍明確、擁有現(xiàn)成的用戶和負(fù)荷；三是有其他產(chǎn)業(yè)配套和一定的技術(shù)支撐。

配網(wǎng)試點(diǎn)艱難，近期或難緩解

就新增配網(wǎng)試點(diǎn)中出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)艱難等問(wèn)題，行業(yè)專家提出各種解決方案。

近期，30家單位包括北京市鑫諾律師事務(wù)所、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)電力集團(tuán)有限責(zé)任公司、重慶市配售電行業(yè)協(xié)會(huì)、鄭州航空港興港電力有限公司等，向國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)名提交《關(guān)于盡快出臺(tái)理順輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)的過(guò)渡性措施，解決增量配電網(wǎng)發(fā)展堵點(diǎn)的建議》。

這些建議歸納起來(lái)，包括：

（一）合理劃分中央和地方政府相關(guān)部門關(guān)于輸配電價(jià)定價(jià)權(quán)的歸屬，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則制定電網(wǎng)輸配價(jià)格，明細(xì)增量配網(wǎng)配電價(jià)格的定價(jià)規(guī)則；

（二）理順省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)，各電壓等級(jí)的輸配電價(jià)須反映實(shí)際成本，厘清各電壓等級(jí)之間的交叉補(bǔ)貼情況；

（三）適當(dāng)降低增量配網(wǎng)向省級(jí)電網(wǎng)繳納的輸配電費(fèi)，緩解增量配網(wǎng)當(dāng)前普遍的財(cái)務(wù)虧損和經(jīng)營(yíng)困難；

（四）制定并出臺(tái)支持增量配網(wǎng)消納可再生能源等分布式能源的辦法和措施，鼓勵(lì)各類可調(diào)節(jié)電源接入增量配網(wǎng)，并以增量配網(wǎng)為平臺(tái)推動(dòng)分布式電力市場(chǎng)交易，提高可再生電力就近消納比例；

（五）激勵(lì)配電企業(yè)增加相關(guān)投入，提升供電質(zhì)量和服務(wù)水平，在配電價(jià)格機(jī)制中設(shè)計(jì)激勵(lì)性監(jiān)管措施等；

（六）制定相關(guān)辦法，制止并處罰相關(guān)部門的不作為，以及電網(wǎng)企業(yè)對(duì)增量配網(wǎng)互聯(lián)接入的消極抵制、甚至直接拒絕等違規(guī)行為；

大家糾結(jié)的是，增量配網(wǎng)改革初衷很好，政策為什么難以落地？困難為什么無(wú)法解決？以上的建議短期內(nèi)看好，但究竟能否治標(biāo)，長(zhǎng)期能否治本？

新增配網(wǎng)改革，收獲正面效應(yīng)

增量配網(wǎng)改革，雖然期初響應(yīng)者眾，但是各地試點(diǎn)都碰到類似的問(wèn)題和繞不過(guò)的困難，盈利者寥寥。盡管如此，這一改革也產(chǎn)生意想不到的正面效應(yīng)，特別是改變了業(yè)界的傳統(tǒng)思維。

（一）輸配可以實(shí)質(zhì)性分開。2002年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（電改5號(hào)文），可概括為十六字方針，即“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。電力改革經(jīng)歷了“廠網(wǎng)分開、主輔分離”，因各種原因，止步于“輸配分開”。2015年，電改9號(hào)文沒(méi)有涉及“輸配分開”，但鼓勵(lì)社會(huì)資本有序投資、運(yùn)營(yíng)增量配網(wǎng)，促進(jìn)配網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，提高配網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效率。

對(duì)“輸配分開”持消極態(tài)度的理由很多，如重要基礎(chǔ)設(shè)施必須中央企業(yè)獨(dú)資論；碰到重大風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，只有中央企業(yè)能擔(dān)當(dāng)緊急責(zé)任；電力價(jià)格扭曲情況下，只有中央企業(yè)能承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；配網(wǎng)主體多元化會(huì)導(dǎo)致管理難度加大、成本上升及供電安全失控等。

新增配網(wǎng)改革刷新了業(yè)界的觀念，輸配實(shí)質(zhì)性分開沒(méi)有影響電力供應(yīng)安全，管理成本還會(huì)下降，電力消費(fèi)者可以享受到更好服務(wù)和價(jià)格優(yōu)惠。

（二）配網(wǎng)主體可以多元化。經(jīng)過(guò)5輪的試點(diǎn)審批、試點(diǎn)和推進(jìn)，459家試點(diǎn)增量配網(wǎng)項(xiàng)目，既有電網(wǎng)企業(yè)，也有地方國(guó)有企業(yè)，還有一些民營(yíng)資本投資。在安全、專業(yè)、價(jià)格、服務(wù)等方面，民營(yíng)資本不是業(yè)界擔(dān)心的洪水猛獸，國(guó)家資本也可能表現(xiàn)出壟斷者的“丑陋”。

增量配網(wǎng)改革推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入電力壟斷領(lǐng)域，為國(guó)有壟斷企業(yè)改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）配網(wǎng)可以更加智慧化。一方面，新增配網(wǎng)企業(yè)需要配比相應(yīng)的技術(shù)力量和專業(yè)團(tuán)隊(duì)才能獲得電力業(yè)務(wù)許可證資格；另一方面，新增配網(wǎng)需要更加專業(yè)化的服務(wù)和智慧化的管理，才能獲得用電客戶更多的認(rèn)同。為此，社會(huì)化企業(yè)，特別是民營(yíng)資本，廣泛應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)和智慧化平臺(tái)，打造“配電微網(wǎng)生態(tài)圈”，徹底改變?nèi)斯み\(yùn)維模式，讓電力用戶有完全不同的體驗(yàn)。

（四）用電成本可以有優(yōu)惠。電力用戶不但享受到更好的服務(wù)，還能享受到電價(jià)的打折或優(yōu)惠。相比原有配網(wǎng)，新增配網(wǎng)企業(yè)更加關(guān)注用戶的服務(wù)質(zhì)量和需求響應(yīng)，也更有意愿降低用戶的用電成本。

打造三公市場(chǎng)，需要體制革命

參考《電力大戰(zhàn)⑥：用戶權(quán)益保護(hù)，“三公”市場(chǎng)之初心？》對(duì)電網(wǎng)模式的劃分，當(dāng)前中國(guó)電網(wǎng)體制正處于“電力模式三”即“輸電+配電+售電+各種輔業(yè)”獨(dú)家經(jīng)營(yíng)“電價(jià)差”模式向“電力模式四”即“輸電+配電+售電+交易機(jī)構(gòu)+各種輔業(yè)”+增量配網(wǎng)+增量售電的“通道”模式過(guò)渡階段。在幾乎所有的區(qū)域電力市場(chǎng)，“電力模式三”與“電力模式四”兩種模式并存。

因此，增量配網(wǎng)改革與試點(diǎn)是在主體不平等、競(jìng)爭(zhēng)不公平的制度環(huán)境中誕生出來(lái)的，試圖通過(guò)增量配網(wǎng)改革實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體平等和公平競(jìng)爭(zhēng)制度，則是緣木求魚、刻舟求劍。

歐洲互聯(lián)電網(wǎng)經(jīng)驗(yàn)表明，沒(méi)有電網(wǎng)體制全面性的改革和基本法律制度的重建，市場(chǎng)主體不可能自動(dòng)平等，公平競(jìng)爭(zhēng)制度也不可能自發(fā)形成。

《大市場(chǎng)意見(jiàn)》明確要求，要維護(hù)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)制度，堅(jiān)持對(duì)各類市場(chǎng)主體一視同仁、平等對(duì)待，并加快營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。

但是，電力能源全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)尚未建成，甚至一個(gè)增量配網(wǎng)范圍內(nèi)的小微市場(chǎng)都難以為繼。根源在于，電力市場(chǎng)中尚沒(méi)有公平競(jìng)爭(zhēng)制度，更沒(méi)有各類主體平等競(jìng)爭(zhēng)的法律基礎(chǔ)，所以，沒(méi)有現(xiàn)成的制度可以維護(hù)，也沒(méi)有平等競(jìng)爭(zhēng)的法律基礎(chǔ)可以堅(jiān)持。

因此，全國(guó)電力能源統(tǒng)一市場(chǎng)的推進(jìn)，首先必須落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于能源“四個(gè)革命”中的“體制革命”，“革命”的內(nèi)容或應(yīng)包括：

（一）不是維護(hù)，而是重建電力市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)制度，類似歐洲能源市場(chǎng)的基本法，即《第三組能源法案》；

（二）不是營(yíng)造，而是重新打造各類市場(chǎng)主體一視同仁、平等競(jìng)爭(zhēng)的法律基礎(chǔ)，類似于歐洲互聯(lián)電網(wǎng)參與國(guó)需要重新制定一套符合歐盟《第三組能源法案》的法律、法規(guī)、法令和政策體系；

（三）電網(wǎng)體制改革，如果僅僅在現(xiàn)有模式下修修改改、打打補(bǔ)丁、頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，短期內(nèi)或有治標(biāo)之效，長(zhǎng)期內(nèi)卻治不了本，甚至?xí)苌龈嗟膯?wèn)題和困難。

（本文經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，僅代表作者觀點(diǎn)。作者單位為國(guó)合洲際能源咨詢?cè)?。該機(jī)構(gòu)專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關(guān)領(lǐng)域的深度研究、評(píng)估和咨詢。）