記者 | 高佳
編輯 | 翟瑞民
近日，山西省忻州市下轄河曲縣委改革辦在“忻州改革”微信公眾號(hào)發(fā)文稱(chēng)，目前河曲縣人口小縣機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)任務(wù)基本完成，取得了階段性成效。
2020年4月，山西省在忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣開(kāi)展人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。河曲縣委改革辦介紹，該縣人口小縣機(jī)構(gòu)改革的成效顯著，當(dāng)?shù)匾褜?6個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為22個(gè)、135名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡(jiǎn)為114名；將186個(gè)涉改事業(yè)單位整合為40個(gè)、1964名事業(yè)編制核減為659名，“大部制”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。
“大部制”，是指把政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個(gè)部門(mén)管理，其它相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，形成寬職能、大部門(mén)的政府組織機(jī)構(gòu)和體制機(jī)構(gòu)。這也是國(guó)外市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家普遍實(shí)行的一種政府管理模式。
2007年10月，黨的十七大報(bào)告中首次提出“大部門(mén)體制”這一概念。2008年3月，中國(guó)政府啟動(dòng)了改革開(kāi)放以來(lái)第六次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。此后，地方政府也在不斷探索適應(yīng)本地實(shí)際情況的“大部制”改革。
“人口小縣進(jìn)行‘大部制’改革是政府機(jī)構(gòu)改革的延續(xù)，降低政府成本、提高政府效率是機(jī)構(gòu)改革一直以來(lái)的基本方向?！眹?guó)家行政學(xué)院教授竹立家在接受界面新聞采訪(fǎng)時(shí)表示。
人口小縣不能一刀切撤并
近年來(lái)，“人口小縣”在公共輿論討論中常常成為焦點(diǎn)話(huà)題。2021年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)常委李冬玉提出《優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》的提案。李冬玉認(rèn)為，越是人口規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣，人口流失越嚴(yán)重。所以，建議對(duì)人口規(guī)模低于10萬(wàn)人的內(nèi)地小縣先行合并試點(diǎn)，減少行政資源浪費(fèi)。
提案一經(jīng)提出，引起輿論廣泛關(guān)注。一種主流觀點(diǎn)認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單地僅從人口和版圖規(guī)模的角度考慮撤并縣城。中國(guó)城市科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)方明曾提到，縣的設(shè)置除考慮人口和版圖因素外，還有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、管理、軍事等多個(gè)維度的考慮?？h的設(shè)置包含了長(zhǎng)期的設(shè)置智慧和巨大的演變過(guò)程，不能僅僅基于效率對(duì)縣做出拆并之舉。
竹立家認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)縣城應(yīng)否撤并，事先要進(jìn)行全面評(píng)估，包括征求當(dāng)?shù)匕傩蘸褪〖?jí)政府等方方面面的意見(jiàn)，不能從行政角度進(jìn)行一刀切。相比撤并，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的路徑或許更加平緩，公眾也更容易接受。
“人口小縣”數(shù)量較多的山西省率先開(kāi)展了縣城“大部制”改革。2020年4月，山西省臨汾市委編辦對(duì)包括浮山縣在內(nèi)的9個(gè)人口小縣展開(kāi)調(diào)研，以人口小縣財(cái)政供養(yǎng)人員比例失衡這一現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)人口小縣普遍存在財(cái)政供養(yǎng)能力不足、財(cái)政供養(yǎng)人員比例較高、事業(yè)機(jī)構(gòu)“小、散、弱”現(xiàn)象突出等問(wèn)題。
同年，山西省正式在河曲縣、浮山縣啟動(dòng)人口小縣改革試點(diǎn)。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，兩試點(diǎn)縣人口均不到15萬(wàn)人。浮山縣常住人口為98833人，屬省定貧困縣，2019年5月整縣脫貧摘帽。2020年，浮山縣財(cái)政收入為13296萬(wàn)元（稅收收入3585萬(wàn)元，非稅收入9711萬(wàn)元），財(cái)政支出142013萬(wàn)元，其中機(jī)關(guān)工資福利、商品和服務(wù)以及資本性支出共計(jì)78728萬(wàn)元。
河曲縣地處晉陜蒙能源金三角中心地帶，常住人口為123505人。河曲縣政府官網(wǎng)信息顯示，2021年河曲財(cái)政預(yù)算收入106100萬(wàn)元，預(yù)算支出195187萬(wàn)元?？h級(jí)可用財(cái)力安排的145566萬(wàn)元，用于財(cái)政供養(yǎng)人員支出67417萬(wàn)元，其中在職人員工資、社保、績(jī)效支出57774萬(wàn)元，補(bǔ)貼離退人員支出9643萬(wàn)元。
2020年12月23日，河曲縣率先大刀闊斧改革，舉辦了新組建的縣民政和人力資源社會(huì)保障局揭牌儀式。此后，河曲縣縣發(fā)展改革和科技商務(wù)局、縣規(guī)劃和自然資源局（縣林業(yè)局）、縣城鄉(xiāng)建設(shè)和交通運(yùn)輸局、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局（縣扶貧開(kāi)發(fā)辦公室）、縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局（縣綜合行政執(zhí)法局）等多家改革新組建部門(mén)相繼揭牌。
山西省委編辦在2022年2月舉辦的全國(guó)編辦主任會(huì)議上發(fā)言時(shí)稱(chēng)，針對(duì)小縣人員編制少、財(cái)政供養(yǎng)能力弱的實(shí)際，河曲、浮山兩個(gè)改革試點(diǎn)縣的黨政部門(mén)平均精簡(jiǎn)38%；黨政群機(jī)關(guān)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量平均精簡(jiǎn)16%。
針對(duì)縣一級(jí)內(nèi)部層級(jí)多、管理鏈條長(zhǎng)、行政效能不高的問(wèn)題，兩縣實(shí)行由縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)兼任主要黨政部門(mén)負(fù)責(zé)人的管理體制和領(lǐng)導(dǎo)方式，6個(gè)黨委部門(mén)由縣委常委擔(dān)任，8個(gè)政府部門(mén)由副縣長(zhǎng)擔(dān)任。比如，市政道路新建項(xiàng)目立項(xiàng)，改革前需經(jīng)發(fā)改局公交股、分管副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)逐級(jí)審批，改革后由兼任局長(zhǎng)的副縣長(zhǎng)直接對(duì)接發(fā)改部門(mén)，管理層級(jí)減少兩個(gè)。
圍繞縣一級(jí)事業(yè)單位多數(shù)存在的“小、散、弱”問(wèn)題，除學(xué)校、醫(yī)院外，兩個(gè)試點(diǎn)縣縣直事業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行限額管理，由179個(gè)、186個(gè)分別減為40個(gè)，平均精簡(jiǎn)78%；事業(yè)編制分別由1944名、1964名精簡(jiǎn)為970名、659名，平均精簡(jiǎn)58%。
精簡(jiǎn)裁撤人員分流成最難點(diǎn)
根據(jù)山西省委編辦介紹，過(guò)去一年來(lái)，兩個(gè)進(jìn)行“大部制”改革試點(diǎn)縣機(jī)構(gòu)人員大幅壓減，財(cái)政供養(yǎng)成本明顯下降，管理效能有效提升，初步構(gòu)建了適應(yīng)人口小縣實(shí)際的機(jī)構(gòu)職能體系和體制機(jī)制。
兩縣近年的預(yù)決算報(bào)告提供了關(guān)于財(cái)政供養(yǎng)成本下降的依據(jù)?！蛾P(guān)于浮山縣2020年預(yù)算執(zhí)行情況和2021年預(yù)算草案的報(bào)告》中提到，2021年該縣安排“三公”經(jīng)費(fèi)471萬(wàn)元，比2020年預(yù)算減少35萬(wàn)元，下降6.9%。其中：車(chē)輛購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)271萬(wàn)元，比2020年預(yù)算減少33萬(wàn)元，下降10.9%；公務(wù)接待費(fèi)200萬(wàn)元，比2020年預(yù)算減少2萬(wàn)元，下降1%。
據(jù)忻州日?qǐng)?bào)此前報(bào)道，2021年河曲縣縣直部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)支出同比下降11.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同比增長(zhǎng)7.6%，“減上補(bǔ)下”成效明顯。改革過(guò)渡期之后，縣直部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)支出每年減少1050萬(wàn)元，財(cái)政供養(yǎng)人員工資福利、“五險(xiǎn)一金”等支出每年減少1.33億元。
不過(guò)，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授祁凡驊向界面新聞強(qiáng)調(diào)，“大部制”改革的初衷是為解決行政體系當(dāng)中橫向協(xié)調(diào)不暢的問(wèn)題，但實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，很多單位合并后，并未實(shí)現(xiàn)“大部制”改革的初衷，各單位的運(yùn)轉(zhuǎn)效率反而下降了，出現(xiàn)由于部門(mén)過(guò)大而造成的溝通不暢、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下等問(wèn)題。
祁凡驊認(rèn)為，行政編制、行政經(jīng)費(fèi)是衡量機(jī)構(gòu)改革成效的其中一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，更重要的標(biāo)準(zhǔn)是政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量，當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境的變化和未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度?！案鶕?jù)當(dāng)?shù)卣峁┑臄?shù)據(jù)，我們可以看到行政成本的減少，這值得認(rèn)可。但機(jī)構(gòu)改革是否成功，我們暫時(shí)不能得出結(jié)論，還要看未來(lái)的效果。”祁凡驊表示。
竹立家認(rèn)為，對(duì)于機(jī)構(gòu)改革成效的評(píng)判有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?！耙皇橇疂?，過(guò)去政府部門(mén)人員較多，行政不廉潔的現(xiàn)象多，這不單降低政府效率，同時(shí)容易支撐一些腐敗現(xiàn)象，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，政府的行為更規(guī)范，信用度更高?！彼f(shuō)，“二是廉價(jià)，也就是政府成本大幅下降；三是效能，通過(guò)改革，縣城的發(fā)展質(zhì)量更高，政府為人民服務(wù)的效率更高，有力促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)面貌改善，促進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚钏降奶岣??！?/p>
“政府通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，是否達(dá)到廉潔、廉價(jià)和效能的標(biāo)準(zhǔn)，這是全面衡量政府機(jī)構(gòu)改革成功與否的關(guān)鍵?！敝窳⒓艺f(shuō)。他也提到，改革以后人員如何進(jìn)行重新分配，精簡(jiǎn)裁撤的人員怎么分流，是政府機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中，最關(guān)鍵也是最難的問(wèn)題。
河曲縣委改革辦最新發(fā)布的人口小縣改革成果中提到，對(duì)因改革超編的903名事業(yè)人員，當(dāng)?shù)夭扇〉綄?duì)口黨政部門(mén)跟班學(xué)習(xí)鍛煉、擔(dān)任村（社區(qū)）“兩委”主干和綜治網(wǎng)格員等多種方式，重新調(diào)整配備。
竹立家認(rèn)為，河曲縣對(duì)精簡(jiǎn)裁撤人員重新調(diào)配的經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的縣城有借鑒作用。“隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾對(duì)公共服務(wù)需求的提升，未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間里，鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村政權(quán)發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，都處于非常重要的位置，因此需要大量有知識(shí)、有能力、有干勁的人員充實(shí)基層領(lǐng)導(dǎo)單位?！敝窳⒓姨岬?，“在一些發(fā)達(dá)程度不高的縣，讓公共服務(wù)和公共治理通過(guò)網(wǎng)格員的模式直接貼近于老百姓實(shí)際生活生產(chǎn)的需要，對(duì)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和振興有積極意義?！?/p>
2022年5月18日，山西省深化人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作培訓(xùn)會(huì)議在浮山縣召開(kāi)。第二批試點(diǎn)婁煩、石樓、榆社、黎城等4個(gè)縣匯報(bào)了相關(guān)工作進(jìn)展情況。界面新聞查閱相關(guān)公開(kāi)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)4個(gè)縣城人口均在15萬(wàn)人以下，其中榆社縣人口最少，常住人口為111714人。
“人口規(guī)模特別小的縣，無(wú)法支撐過(guò)多機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并重組是可行的方案。”祁凡驊說(shuō)，“同時(shí)，依據(jù)縣城當(dāng)?shù)靥厣?，認(rèn)準(zhǔn)其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，給予不同靈活性的建制，也是一種出路?！?/p>