記者 樊旭
受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和減稅退稅的雙重影響，今年前7個(gè)月，全國(guó)稅收收入同比下降13.8%，并進(jìn)而導(dǎo)致一般公共預(yù)算收入較上年同期下降9.2%。不過(guò)，一般公共預(yù)算收入的另一大構(gòu)成——非稅收入?yún)s逆勢(shì)同比上漲近20%。
對(duì)于這一反常現(xiàn)象，財(cái)政部門(mén)以及業(yè)內(nèi)人士指出，這反映的是在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，中央和地方財(cái)政多渠道盤(pán)活國(guó)有資金和資產(chǎn)籌集收入來(lái)彌補(bǔ)減稅帶來(lái)的減收，但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭較好的地區(qū)對(duì)非稅收入的依賴(lài)度往往相對(duì)較低。
業(yè)內(nèi)人士表示，非稅收入增長(zhǎng)能夠及時(shí)彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算收入不足，支撐必要支出，助力穩(wěn)增長(zhǎng)，但長(zhǎng)期看，非稅收入在一定程度上具有不可持續(xù)性，且有惡化營(yíng)商環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。
非稅收入為何逆勢(shì)上漲？
一般公共預(yù)算收入由稅收收入和非稅收入兩部分組成。其中，非稅收入包括專(zhuān)項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資產(chǎn)（資源）有償使用收入和其他收入。過(guò)去12年間，非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比例從2010年的11.9%一路上升至2016年的18.3%，2017年開(kāi)始在大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的推動(dòng)下，這一比例有所回落，2021年，該比重為14.7%。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，由于上半年新冠疫情的超預(yù)期影響以及實(shí)施大規(guī)模留抵退稅政策，1-7月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比下降9.2%。其中，稅收收入下降更多，較去年同期下降13.8%，而一般公共預(yù)算收入的另一重要組成非稅收入?yún)s逆勢(shì)走高，同比增長(zhǎng)19.9%，比去年同期增速高出5.2個(gè)百分點(diǎn)。
今年以來(lái)，非稅收入不僅增速大幅加快，且占一般公共預(yù)算收入的份額也明顯上升。1-7月，全國(guó)非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重達(dá)17.9%，比去年全年提高了3.2個(gè)百分點(diǎn)。從地方來(lái)看，1-7月，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入按自然口徑計(jì)算同比下降7.6%，但同期地方非稅收入增長(zhǎng)15.9%，兩者形成鮮明對(duì)比。
對(duì)于非稅收入逆勢(shì)上漲的原因，財(cái)政專(zhuān)家多指向兩點(diǎn)，一是部分科目資金收入“異?！痹黾铀拢堑胤秸诙愂帐杖氤袎合轮鲃?dòng)為財(cái)政開(kāi)源。
財(cái)政部直屬的《中國(guó)財(cái)政》雜志撰文指出，今年前7個(gè)月非稅收入近四分之三的增量（約2780億元）來(lái)自地方，主要是因?yàn)榈胤蕉嗲辣P(pán)活閑置資產(chǎn)，以及與礦產(chǎn)資源有關(guān)的收入增加。其中，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入增長(zhǎng)30%，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)54%，兩項(xiàng)合計(jì)拉高地方非稅收入增幅12個(gè)百分點(diǎn)。另外，1-7月，中央非稅收入增長(zhǎng)73.3%，主要是原油價(jià)格上漲帶動(dòng)石油特別收益金專(zhuān)項(xiàng)收入增加，以及按規(guī)定恢復(fù)征收的銀行保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管費(fèi)收入入庫(kù)等特殊因素所致，兩項(xiàng)合計(jì)拉高中央非稅收入增幅77個(gè)百分點(diǎn)。
專(zhuān)家和業(yè)內(nèi)人士指出，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力較大、稅收增收困難的時(shí)候，加緊非稅收入征收往往是地方政府“開(kāi)源”的優(yōu)先選項(xiàng)之一。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授吳一平對(duì)界面新聞表示：“地方一般公共預(yù)算財(cái)政收入有年度增長(zhǎng)目標(biāo)，如果稅收收入可以完成這個(gè)增長(zhǎng)目標(biāo)的大部分，非稅收入也沒(méi)有必要征收太多。而這幾年減稅降費(fèi)力度很大，地方稅收收入可以增長(zhǎng)的空間有限，可以發(fā)現(xiàn)，非稅收入在增長(zhǎng)目標(biāo)中的貢獻(xiàn)相對(duì)較大?！?/span>
一位中部地區(qū)的財(cái)政人士對(duì)界面新聞表示，非稅收入占對(duì)財(cái)政收入（一般公共預(yù)算收入）的比重可以看作是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的“晴雨表”。“但凡經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)好點(diǎn)的地方，都不會(huì)拿非稅收入‘開(kāi)刀’。但是對(duì)于沒(méi)有（較好）產(chǎn)業(yè)的城市，那就不好說(shuō)了，非稅收入可能就是最穩(wěn)定的收入了。但如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)好的地區(qū)非稅收入也出現(xiàn)了明顯上漲，那可能說(shuō)明財(cái)政上確實(shí)遇到了困難。”他說(shuō)。
從橫向比較來(lái)看，不同省份的非稅收入占比確實(shí)存在較大差異。比如，2021年，上海市非稅收入占其一般公共預(yù)算收入的比重為15%，吉林省非稅收入占比為30%，而貴州省非稅收入占比高達(dá)40%。
從縱向來(lái)看，稅收收入和非稅收入的增速某種程度上呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的“蹺蹺板”現(xiàn)象，而稅收收入增速和GDP增速又表現(xiàn)出高度正相關(guān)性。比如，2015年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）同比增長(zhǎng)7.04%，增速比上年下降0.39個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)年全國(guó)稅收收入增長(zhǎng)4.8%，增速較上年放緩3.0個(gè)百分點(diǎn)，非稅收入同比增長(zhǎng)28.9%，增速較上年加快15.3個(gè)百分點(diǎn)。2017年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)同比增長(zhǎng)6.95%，七年以來(lái)首次提速。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展較好的背景下，稅收收入同比增長(zhǎng)10.7%，增速較上年擴(kuò)大6.4個(gè)百分點(diǎn)，非稅收入則同比下降3.4%，增速較上年下降10.2個(gè)百分點(diǎn)。2019年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨較大的下行壓力，全年GDP同比增長(zhǎng)6%，比上年降低0.75個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)年稅收收入同比增長(zhǎng)1.0%，增速較上年回落7.3個(gè)百分點(diǎn)，非稅收入則同比增長(zhǎng)20.2%，增速較上年加快24.6個(gè)百分點(diǎn)。
哪些地區(qū)非稅收入增速較快？
截至8月19日，已有21個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）披露了上半年財(cái)政數(shù)據(jù)，其中，17個(gè)地區(qū)上半年非稅收入同比有所增加，陜西省同比增長(zhǎng)38.0%，為目前已知增速最快的省份，福建、海南、黑龍江三省非稅收入增速也在30%以上。
從披露非稅收入細(xì)項(xiàng)的省份提供的信息來(lái)看，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入是非稅收入增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。比如，福建省?cái)政廳指出，今年上半年，福建省國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用增長(zhǎng)63%，拉高非稅收入增幅21.2個(gè)百分點(diǎn)。受安置房、配建房等一次性資產(chǎn)處置收入帶動(dòng)，福州、漳州、平潭國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入保持較快增長(zhǎng)。
再如，黑龍江財(cái)政廳表示，今年1-5月，全省非稅收入完成206.8億元，增長(zhǎng)31.2%，主要是各級(jí)財(cái)政部門(mén)在全面落實(shí)降費(fèi)政策基礎(chǔ)上，依法依規(guī)加大國(guó)有資源（資產(chǎn)）處置力度帶動(dòng)。其中，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入增收37.9億元，帶動(dòng)非稅收入增長(zhǎng)24個(gè)百分點(diǎn)。
從占比來(lái)看，在已披露數(shù)據(jù)的21個(gè)地區(qū)中，今年上半年非稅收入占一般公共預(yù)算收入最高的是廣西，達(dá)到47.6%，其次是貴州（45.7%），再次是云南（44.9%）。而非稅收入占比最低的省份是山西，為19.6%，其次是浙江（19.8%），此外，陜西、內(nèi)蒙古、青海三省占比也相對(duì)較低，均不到25%。
在能源、金屬等大宗商品價(jià)格大漲的背景下，內(nèi)蒙古、山西兩地經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng)，今年上半年，山西地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）同比增長(zhǎng)5.2%，增速在全國(guó)31省排名第二，內(nèi)蒙古增長(zhǎng)4.3%，也明顯高于全國(guó)2.5%的平均水平。
上半年，內(nèi)蒙古、山西地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入同比分別增長(zhǎng)36.6%、28.6%，增速分列全國(guó)前二。其中，1-6月，“產(chǎn)煤大戶(hù)”山西省非稅收入同比下降8.8%，稅收收入同比增長(zhǎng)42.9%；內(nèi)蒙古1-5月非稅收入同比增長(zhǎng)25.8%，稅收收入同比增長(zhǎng)44.5%。
在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和減稅退稅導(dǎo)致稅收減收的背景下，地方加大力度挖掘非稅收入潛力的傾向也十分明顯。
比如，四川省攀枝花市西區(qū)財(cái)政局在回顧上半年財(cái)政工作時(shí)稱(chēng)，“千方百計(jì)挖潛增收，擴(kuò)寬財(cái)源保運(yùn)行”，“強(qiáng)化非稅收入征管，掌握非稅收入征管動(dòng)態(tài)，協(xié)調(diào)解決征管難題，促進(jìn)非稅收入應(yīng)收盡收”。
甘肅省酒泉市在部署下半年財(cái)政工作時(shí)稱(chēng)，積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前財(cái)政收入面臨的困難和突出問(wèn)題，加強(qiáng)收入形勢(shì)分析研判，針對(duì)增值稅留抵退稅減和土地收入短收帶來(lái)的財(cái)力缺口，及早制定預(yù)算平衡方案。努力增加稅收、非稅收入，積極爭(zhēng)取政府債券資金，加大盤(pán)活存量資金力度，想方設(shè)法彌補(bǔ)財(cái)力缺口。
如何辯證看待“非稅收入”？
非稅收入作為政府收入的重要組成部分，是政府財(cái)力的重要補(bǔ)充，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可能需要更加辯證地看待非稅收入。
比如，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入是一般公共預(yù)算收入中非稅收入的第一大來(lái)源，但這部分收入的可持續(xù)性存在相當(dāng)?shù)牟淮_定性。
國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入涉及的科目包括海域使用金收入、場(chǎng)地和礦區(qū)使用費(fèi)收入、利息收入、(行政事業(yè)單位上繳的)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收入、石油特別收益金專(zhuān)項(xiàng)收入和礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入等。財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入占一般公共預(yù)算收入中非稅收入的三成以上。
從趨勢(shì)來(lái)看，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入增長(zhǎng)速度近年來(lái)明顯放緩。2021年，該項(xiàng)收入僅同比增長(zhǎng)1%，而2019年和2020年同比增速分別為14%和23%。
“有些資產(chǎn)使用權(quán)的拍賣(mài)，可能期限是十年或二十年，也可能存在一次性拍賣(mài)，現(xiàn)在處置了也就意味著之后就沒(méi)有資源可用?！?上述中部地區(qū)的財(cái)政人士說(shuō)。
再如，非稅收入中的罰沒(méi)收入近年來(lái)增長(zhǎng)較快，且占比有上升趨勢(shì)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2021年，罰沒(méi)收入同比增長(zhǎng)19.2%，增速較2020年提高了17.5個(gè)百分點(diǎn)，占非稅收入的比重從2020年的10.9%上升至12.5%，占比連續(xù)兩年擴(kuò)大。
國(guó)聯(lián)證券研究所宏觀首席分析師樊磊對(duì)界面新聞表示，如果罰沒(méi)收入增長(zhǎng)過(guò)快，要引起重視，因?yàn)檫@其中或許會(huì)出現(xiàn)不規(guī)范、不合理征收的情況，這會(huì)造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境惡化，反過(guò)來(lái)又會(huì)影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。
黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院持續(xù)深化“放管服”改革，以“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“放管結(jié)合”、“優(yōu)化服務(wù)”為主要抓手，三管齊下，為市場(chǎng)主體松綁減負(fù)，企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)大幅降低。為進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，8月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》，取消公安、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域29個(gè)罰款事項(xiàng)，調(diào)整交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域24個(gè)罰款事項(xiàng)。
8月17日，國(guó)務(wù)院又明確，嚴(yán)格禁止行政機(jī)關(guān)以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，要依法合理細(xì)化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅(jiān)決避免亂罰款，嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績(jī)效考核的指標(biāo)。
不過(guò)，上述中部地區(qū)的財(cái)政人士指出，雖然取消罰款事項(xiàng)是最近幾年的大趨勢(shì)，但“罰款事項(xiàng)其實(shí)中央很難堵得住，因?yàn)閳?zhí)法權(quán)在地方”。
值得強(qiáng)調(diào)的是，前述“非稅收入”是狹義上的非稅收入，僅指一般公共預(yù)算賬戶(hù)中的 “非稅收入”。但實(shí)際上，按照2016年財(cái)政部發(fā)布的《政府非稅收入管理辦法》，非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入。具體包括：行政事業(yè)性收費(fèi)收入，政府性基金收入，罰沒(méi)收入，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入，國(guó)有資本收益，彩票公益金收入，特許經(jīng)營(yíng)收入，中央銀行收入，以政府名義接受的捐贈(zèng)收入，主管部門(mén)集中收入，政府收入的利息收入，其他非稅收入。根據(jù)非稅收入不同性質(zhì)，將分別納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。
因此，除一般公共預(yù)算賬戶(hù)有“非稅收入”外，政府性基金預(yù)算賬戶(hù)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算賬戶(hù)科目都包括“非稅收入”。一般公共預(yù)算賬戶(hù)是我國(guó)財(cái)政的第一本賬，而政府性基金賬戶(hù)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算賬戶(hù)被稱(chēng)為是第二本賬和第三本賬。
一般公共預(yù)算收入中的“非稅收入”包括專(zhuān)項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、捐贈(zèng)收入、政府住房基金收入和其他收入。政府性基金預(yù)算收入中的“非稅收入”包括政府性基金收入和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)對(duì)應(yīng)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)收入。
而大部分的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入則被計(jì)入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入中的“非稅收入”科目下。比如，2021年，一般公共預(yù)算賬戶(hù)中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入為988.32億元，同比下降49%，在一般公共預(yù)算賬戶(hù)非稅收入中的占比最低，僅為3.3%，而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入則為5170.43億元，同比增長(zhǎng)8.3%。
從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入來(lái)看，樊磊指出，政府使用國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)、股息收入等執(zhí)行再分配職能，對(duì)國(guó)民收入有加倍擴(kuò)大的作用，有助于總需求的擴(kuò)張，但另一方面，企業(yè)如果上繳過(guò)多的利潤(rùn)，意味著企業(yè)可支配收入減少，對(duì)企業(yè)的活力也會(huì)有一些影響。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，地方國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入同比增長(zhǎng)8.5%，利潤(rùn)總額同比下降15.2%。而一般公共預(yù)算賬戶(hù)“非稅收入”科目下的地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入同比大幅增長(zhǎng)49.6%。
吳一平表示，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，考慮到非稅收入增長(zhǎng)的不確定性，地方政府還是應(yīng)該把更多目光投向發(fā)展當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)，以此開(kāi)拓“稅源”和“財(cái)源”，從而增強(qiáng)地方財(cái)政收入的可持續(xù)性。