記者 | 張倩楠
編輯 | 翟瑞民
近日，生態(tài)環(huán)境部等12部門聯(lián)合印發(fā)《黃河生態(tài)保護(hù)治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》（簡稱《方案》），其中提出，加快推進(jìn)黃河保護(hù)立法，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域依法建立實(shí)施環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，推動(dòng)企業(yè)依法披露環(huán)境信息。
十八大以來，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略。2020年10月，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。2021年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，將打好黃河生態(tài)保護(hù)治理攻堅(jiān)戰(zhàn)確定為標(biāo)志性戰(zhàn)役。
此后，黃河保護(hù)法立法也提上日程。2021年12月，黃河保護(hù)法草案首次提請十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議。2022年6月，草案公開征求意見后再次提請審議。黃河保護(hù)法是繼長江保護(hù)法之后我國開展的又一項(xiàng)流域綜合立法。
西北大學(xué)法學(xué)院、環(huán)境資源治理研究中心焦琰博士對界面新聞表示，本次《方案》明確提出“建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度”，是應(yīng)對黃河流域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)峻形勢的迫切需要，也是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的必然要求。
“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，但黃河流域生態(tài)脆弱，資源環(huán)境承載能力弱，沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出以能源化工、原材料、農(nóng)牧業(yè)等為主導(dǎo)的特征，在黃河流域推行諸如環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，對于防范和化解生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用?！蔽錆h大學(xué)環(huán)境法研究所所長、教授秦天寶向界面新聞介紹。
環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，是指以從事環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營者因其污染環(huán)境導(dǎo)致?lián)p害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的強(qiáng)制性保險(xiǎn)。此次12部門聯(lián)合發(fā)布《方案》，也有望推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度正式落地。
早在2007年，原國家環(huán)境保護(hù)總局和原中國保監(jiān)會即在部分地區(qū)啟動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策試點(diǎn)。2013年，兩部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，明確部分環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)強(qiáng)制投保，并將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國。
2015年9月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確，“在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度”。2018年5月7日召開的生態(tài)環(huán)境部部務(wù)會議審議并原則通過了《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（草案）》。此前，深圳已在全國率先建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。
“環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的基本前提是在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)嵭袕?qiáng)制性投保。”秦天寶介紹，該險(xiǎn)種可分散企業(yè)對污染事故的賠付壓力，并在發(fā)生污染事故后，能夠利用保險(xiǎn)金迅速治理、及時(shí)補(bǔ)償。此前，發(fā)生環(huán)境污染事故后，如果企業(yè)無力承擔(dān)賠償，一般由政府兜底處理，但政府并沒有義務(wù)替企業(yè)承擔(dān)償還責(zé)任，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)能夠有效減輕政府負(fù)擔(dān)。
秦天寶表示，在某種意義上，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)是一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段。對于企業(yè)來說，有利于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，可以使用保險(xiǎn)金支付大部分的賠償費(fèi)用；另一方面，保險(xiǎn)公司在設(shè)定基準(zhǔn)費(fèi)率時(shí)，會綜合考慮投保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、歷史發(fā)生的污染事故及其造成的損失等方面的總體情況，通過這種方式，激勵(lì)企業(yè)嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線。
但是，我國在開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)的過程中，也集中體現(xiàn)出一些問題。秦天寶介紹，從表面看，最大的問題在于缺乏法律的強(qiáng)制性規(guī)定。目前環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)主要由政策性文件來推動(dòng)，和法律法規(guī)的法律效力是有所差別的。
此外，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)配套措施不完善也是當(dāng)時(shí)試點(diǎn)時(shí)“叫好不叫座”的原因之一。環(huán)境污染事故具有復(fù)雜性、 潛伏性與突發(fā)性，這導(dǎo)致環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的技術(shù)難度很大，生態(tài)環(huán)境損害如何評估、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度如何區(qū)分、污染事故的損失如何量化等技術(shù)性問題還得不到完善的解答。
秦天寶介紹，在缺乏上位法的情況下，地方政府推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)時(shí)可能會出現(xiàn)職權(quán)不清晰的情況，比如保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)部門，誰來負(fù)責(zé)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的監(jiān)管工作就是一個(gè)問題。
秦天寶表示，在黃河流域推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，上述提到的問題都有可能存在，但同時(shí)也要看到，和推行試點(diǎn)時(shí)相比，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度已經(jīng)更為成熟，國家對于黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視程度很高，所以在黃河流域環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立實(shí)施環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度應(yīng)該說是比較樂觀的。
此外，秦天寶介紹，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境公益訴訟制度的推行，相關(guān)部門對于污染事故的責(zé)任認(rèn)定和損害鑒定已經(jīng)建立了成熟的標(biāo)準(zhǔn)和體系。另外，無論是公益訴訟制度，還是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度都有了較為豐富的實(shí)踐。現(xiàn)在天價(jià)賠償?shù)陌讣⒉货r見，類似的現(xiàn)實(shí)案例擺在企業(yè)面前，企業(yè)選擇環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力會更足一些。
秦天寶也建議，《方案》也強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)黃河保護(hù)立法”，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律地位，盡快提供上位法依據(jù)。焦琰認(rèn)為，下一步，黃河流域各省市應(yīng)結(jié)合各自實(shí)際，遵循不重復(fù)、不抵觸有特色的地方立法原則，推進(jìn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度在地方立法上的“落地”，同時(shí)，還可探索通過區(qū)域協(xié)同立法的方式來保障該制度的實(shí)施。