記者 樊旭

專項債是積極財政政策的一項重要工具，也是擴內(nèi)需、穩(wěn)增長的重要舉措。日前，全國各地審計機構(gòu)陸續(xù)發(fā)布2021年度預算執(zhí)行審計工作報告，從報告披露的內(nèi)容來看，地方政府專項債券資金閑置或挪用依然是普遍情況。

截至9月7日，31個省（直轄市、自治區(qū)）中，已有25個地區(qū)審計廳發(fā)布了《2021年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。報告顯示，專項債券資金閑置現(xiàn)象普遍，主要原因多是項目前期準備不足。

例如，安徽省審計廳透露，截至2021年10月底，因項目謀劃不到位、前期準備工作不充分等原因，2個市1個區(qū)部分資金閑置在項目單位1年以上，未及時形成實物工作量；截至2022年3月底，6個市尚有45個2021年新增專項債券資金項目支出進度低于50%，其中5個項目安排的專項債券資金4.88億元未支出。

江蘇省審計廳抽查也發(fā)現(xiàn)，9個市有40個項目未開工或未形成支出，導致預算安排的專項債券資金34.9億元全年僅支出3.31億元，使用率僅9.46%。

除資金閑置外，專項債資金被挪用的情況也比較普遍。在穩(wěn)增長壓力加大、地方政府“三?！保ū；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)）問題突出的背景下，不少地區(qū)把專項債資金挪用于經(jīng)常性支出、人員工資等用途。

比如，北京市審計局透露，該市4個區(qū)10個項目存在超規(guī)定范圍使用債券資金的問題，主要用于人員補貼、經(jīng)常性支出等，涉及資金2.34億元。經(jīng)常性支出是維護國家實現(xiàn)其職能正常需要和滿足社會公共部門正常開支需要的財政支出。

河北省審計廳也稱，石家莊市、承德市、圍場縣、唐縣部分單位違規(guī)將專項債券資金2833.57萬元用于經(jīng)常性支出。另據(jù)河南省審計廳透露，寶豐等14個市縣擠占挪用專項債券資金 33.91億元，用于與債券項目無關(guān)的人員工資等。

審計報告顯示，專項債資金被挪用的表現(xiàn)形態(tài)遠不止上述兩種。比如，山東省將部分專項債資金違規(guī)用于置換以前年度的建設(shè)資金、土地整理相關(guān)支出等。湖北省審計廳發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)有8個市縣用9個已辦竣工決算或已投入使用的項目申報發(fā)行專項債券17.52億元，資金用于支付前期拖欠款項，未增加實物工作量；廣東省審計廳發(fā)現(xiàn)，1個專項債券項目產(chǎn)生的收入未繳入國庫，而是被用于專項債券還本付息，涉及債券資金16.64億元。

地方政府專項債自2015年發(fā)行以來，發(fā)行規(guī)模逐年提升。2020年，地方政府專項債發(fā)行量達到3.75萬億元，創(chuàng)歷史新高。2021年和2022年發(fā)行規(guī)模稍有回落，分別發(fā)行3.65萬億元。從存量上看，截至2021年12月末，全國專項債務(wù)余額超過16萬億元。

與此同時，專項債使用過程中的不規(guī)范情況也時有發(fā)生。國金證券首席經(jīng)濟學家趙偉在一篇研究報告中指出，過去三年的審計報告顯示，專項債問題被提及比例由2019年的70%左右上升至90%左右。其中， 項目準備不充分、擠占挪用等問題較為普遍，近三分之一省市專項債管理存在該問題。部分地方審計報告顯示，2021年專項債閑置比例約15%左右，較2020年下降近5個百分點。

對于項目無法實施導致的資金閑置問題，一些地方選擇調(diào)整資金使用用途。據(jù)界面新聞此前統(tǒng)計，從今年年初至8月中旬，有24個地區(qū)對已發(fā)行的地方政府專項債券資金用途進行調(diào)整，調(diào)整項目總計超過1300余個，比去年全年高出30%左右。

例如，湖北省2017年10月發(fā)行的土地儲備專項債（1期）募集資金在今年被調(diào)整至棚戶區(qū)改造項目，而原土地儲備項目至今未開工。又如，江西省財政廳4月發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整地方政府專項債券資金用途的公告》顯示，21個調(diào)整項目中有10個都是因為“項目無法實施”或類似的原因。

長遠來看，專項債使用亂象的背后，最令人擔憂的問題是償債能力。多地審計報告顯示項目實際收益不及預期，這勢必會加重地方政府的債務(wù)負擔，提高債務(wù)風險。

比如，江蘇省審計廳披露，該省3個市有30個專項債券項目2021年實際收益合計2.73億元，遠小于資金平衡方案中的預期收益14.24億元，影響專項債券項目“有收益、能覆蓋”目標的實現(xiàn)。

湖北省審計廳披露，該省13個市縣16個項目使用債券資金22.05億元，建成后閑置，未實現(xiàn)預期收益；7個市縣10個項目使用債券資金9.2億元，建成后收益率低于預期，難以還本付息。

安徽審計廳披露，該省部分項目融資方案編制不科學，2個市3個縣（區(qū)）的11個項目預期收益、投入計劃與實際差距較大，項目償債壓力較大。

趙偉表示，在隱性債務(wù)監(jiān)管趨嚴的大背景下，地方穩(wěn)增長能力與意愿下降，城投債“借新還舊”居多、公益性項目缺少外部融資等現(xiàn)象突出；而土地收入大幅下滑又進一步掣肘了地方政府穩(wěn)增長能力、加大債務(wù)壓力。下一步，加強項目儲備和審批、加快成熟項目施工，鼓勵有條件的省市主動作為，強化政策性開發(fā)性銀行資金支持等將成為穩(wěn)增長的重要抓手。

為解決專項債相關(guān)問題，近年以來，中央層面已不斷加強對專項債的監(jiān)管。2020年，財政部提出對專項債券發(fā)行使用實行穿透式、全過程監(jiān)控。2021年，財政部再提出對專項債券項目資金績效實行全生命周期管理，并強調(diào)績效評價將影響后續(xù)新增專項債的分配比例。同時，對于項目資金使用失效的情況，財政部提出嚴厲的追責要求。

2022年，財政部進一步對專項債對地方的額度分配上進行規(guī)范，防范潛在風險。財政部副部長許宏才4月在新聞發(fā)布會上表示，一是控制高風險地區(qū)新增限額規(guī)模，避免高風險地區(qū)風險累積；二是對成熟和重點項目多的地區(qū)予以傾斜，不“撒胡椒面”；三是對違反財經(jīng)紀律和資金使用進度慢的地區(qū)扣減額度；四是明確專項債券資金不得支持樓堂館所、形象工程和政績工程、非公益性資本項目支出。

許宏才透露，去年，國務(wù)院通報了一些地方把專項債等財政資金用于債務(wù)風險水平比較高的省市樓堂館所建設(shè)等，“對通報地區(qū)，相應(yīng)扣減了專項債券額度?！?/p>