記者 | 程大發(fā)

編輯 | 翟瑞民

日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站發(fā)布關(guān)于政協(xié)第十三屆全國委員會第五次會議第02847號（農(nóng)業(yè)水利類239號）提案答復(fù)摘要。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示，將繼續(xù)指導(dǎo)有條件的試點(diǎn)地區(qū)在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，探索建立農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制。

二輪土地承包到期延包已試點(diǎn)3年

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中表示，黨的十九大報(bào)告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。2018年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》明確了“長久不變”政策內(nèi)涵，以及延包工作的基本原則和要求。

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，從2020年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)辦已連續(xù)3年組織部分省份開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)，探索延包工作中重點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決路徑，試點(diǎn)范圍從村組逐步擴(kuò)大到整鄉(xiāng)鎮(zhèn)、整縣。

“從試點(diǎn)情況看，各地嚴(yán)格按照中央政策精神，精心部署、穩(wěn)慎推進(jìn)，通過試點(diǎn)摸清了承包關(guān)系，理清了延包程序，理順了工作機(jī)制，找到了困難問題，探索了解決路徑，農(nóng)民群眾總體滿意，為推動面上工作積累了有益經(jīng)驗(yàn)?！鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中就享有土地延包權(quán)利的人員類別、二輪承包期內(nèi)無地農(nóng)民解決土地問題的方式、探索解決土地細(xì)碎化的有效實(shí)現(xiàn)形式以及探索建立政府籌資對退出土地農(nóng)戶給予社會保障等的補(bǔ)償機(jī)制等方面做了介紹。

這些都是第二輪土地承包改革的焦點(diǎn)問題。武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智對界面新聞表示，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民仍然有一種最基本的公平觀念，需要更公平的土地權(quán)利分配，核心是為無地少地人口提供承包地，另外農(nóng)民希望能改變土地細(xì)碎化問題，最大程度推動機(jī)械化，提高農(nóng)業(yè)勞動效率等。

第二輪土地承包始于上世紀(jì)90年代。1993年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出，“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。此后，全國各地農(nóng)村陸續(xù)開展了延長土地承包期的工作。

如今30年已過去，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員陳明對界面新聞介紹，目前農(nóng)村土地承包的矛盾主要有兩個(gè)：一是有一部分家庭在“二輪”承包時(shí)沒有獲得承包地，以及近30年承包期中人口變動導(dǎo)致部分家庭人地關(guān)系相對緊張的問題；二是擁有承包權(quán)的小農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營之間矛盾日益突出的問題。

陳明表示，上世紀(jì)90年代，由于農(nóng)業(yè)稅的存在，一部分農(nóng)民全部或部分地放棄了承包地，但是他們?nèi)匀皇羌w成員，他們的承包權(quán)是沒有滅失的?！八麄兊膽B(tài)度主要是在等待，就是在等‘二輪’承包到期進(jìn)行延包時(shí)給他們一個(gè)能接受的解決方案?！标惷髡f。

中央農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊曾公開介紹，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，奠定了二輪承包到期后再延長30年的政策基礎(chǔ)。2020年，全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證超過96%，2億農(nóng)戶領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營權(quán)證，標(biāo)志著我國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作基本完成。

也是從2020年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與中央農(nóng)辦開展了第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)。但陳明認(rèn)為，試點(diǎn)地區(qū)的可提供的經(jīng)驗(yàn)非常有限。根據(jù)調(diào)研，目前的試點(diǎn)地區(qū)大多是人地矛盾比較小、確權(quán)工作做得比較扎實(shí)的地區(qū)，這樣的試點(diǎn)地區(qū)能暴露的問題較少，適用于試點(diǎn)的方案可能未必適合其他矛盾更突出的地區(qū)。

有償退出能否引入市場化機(jī)制？

承包土地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)的退出涉及廣大農(nóng)民群眾的切身利益。值得關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在答復(fù)中特別介紹，近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織部分縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村承包地退出試點(diǎn)，在明確退出的主體資格、退出的基本程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出土地利用管理和退地農(nóng)民生活保障等方面積極探索，積累了有益經(jīng)驗(yàn)，“下一步，我部將繼續(xù)指導(dǎo)有條件的試點(diǎn)地區(qū)在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，探索建立農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制?！?/p>

陳明認(rèn)為，有償退出可能是下一步解決土地承包問題一個(gè)重要的突破口，“從2015年至今，各地陸續(xù)有過一些試點(diǎn)，但目前還沒有完全破題?！标惷髡f，“最大的問題可能在于農(nóng)民退出的土地承包權(quán)，只能退還給村集體，但很多地方村集體乃至地方財(cái)政根本沒有財(cái)力承接?！?/p>

2018年修訂的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院講師王海娟曾對農(nóng)民承包地退出制度進(jìn)行過深入研究。她在《集體所有制視野下承包地退出制度及其改革困境研究》論文中提到，土地二輪延包后，組織化承包地退出路徑發(fā)揮作用面臨多重的難題。

“在戶籍制度與社會保障制度已經(jīng)脫鉤的情況下，農(nóng)民獲得城市制度化社會保障并不需要獲得城市戶籍，也就不需要放棄農(nóng)村戶籍。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢好轉(zhuǎn)和農(nóng)村福利增加，越來越多已經(jīng)市民化得農(nóng)民不再放棄農(nóng)村戶籍，也就不會自動退出承包地。”王海娟寫道。

對此，陳明建議，有償退出可以引入市場化機(jī)制，如果能開放承接方的主體資格，承包地有償退出就有望破題，“比如同村莊的大戶村民能不能承接？如果村里沒人愿意接手，一些國有平臺或者國有農(nóng)場是否可以承接？”

此前，有建議認(rèn)為應(yīng)對退出土地農(nóng)戶給予社會保障等補(bǔ)償機(jī)制。夏柱智認(rèn)為，補(bǔ)償機(jī)制出發(fā)點(diǎn)很好，但是真正執(zhí)行存在一定難度。

夏柱智曾調(diào)研過各省（直轄市）土地退出情況，“只有蘇州真正實(shí)現(xiàn)退出，農(nóng)民和土地切斷了關(guān)系，土地全部收歸集體了?！毕闹窃?015年算過一筆賬，以0.5畝補(bǔ)償一個(gè)社保指標(biāo)來算，按照蘇州當(dāng)?shù)貎r(jià)格，補(bǔ)償約11年社保，1畝地需要補(bǔ)償20萬元，“這對地方財(cái)政的壓力是很大的?！倍羰敲慨€補(bǔ)貼價(jià)格降低，又很難讓農(nóng)民真正從承包地退出。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示，目前我國已構(gòu)建起城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度平臺，從制度上實(shí)現(xiàn)了對社會成員的全覆蓋。退出土地的農(nóng)民，可根據(jù)其就業(yè)情況參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，也可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。下一步，人社部門將推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇水平隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高，使退出土地的農(nóng)民能夠共享改革發(fā)展成果。