記者 | 程大發(fā)
編輯 | 翟瑞民
日前,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站發(fā)布關(guān)于政協(xié)第十三屆全國委員會第五次會議第02847號(農(nóng)業(yè)水利類239號)提案答復(fù)摘要。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示,將繼續(xù)指導(dǎo)有條件的試點(diǎn)地區(qū)在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,探索建立農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制。
二輪土地承包到期延包已試點(diǎn)3年
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中表示,黨的十九大報(bào)告提出,保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。2018年,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》明確了“長久不變”政策內(nèi)涵,以及延包工作的基本原則和要求。
為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,從2020年起,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)辦已連續(xù)3年組織部分省份開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn),探索延包工作中重點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決路徑,試點(diǎn)范圍從村組逐步擴(kuò)大到整鄉(xiāng)鎮(zhèn)、整縣。
“從試點(diǎn)情況看,各地嚴(yán)格按照中央政策精神,精心部署、穩(wěn)慎推進(jìn),通過試點(diǎn)摸清了承包關(guān)系,理清了延包程序,理順了工作機(jī)制,找到了困難問題,探索了解決路徑,農(nóng)民群眾總體滿意,為推動面上工作積累了有益經(jīng)驗(yàn)?!鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中就享有土地延包權(quán)利的人員類別、二輪承包期內(nèi)無地農(nóng)民解決土地問題的方式、探索解決土地細(xì)碎化的有效實(shí)現(xiàn)形式以及探索建立政府籌資對退出土地農(nóng)戶給予社會保障等的補(bǔ)償機(jī)制等方面做了介紹。
這些都是第二輪土地承包改革的焦點(diǎn)問題。武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智對界面新聞表示,通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),農(nóng)民仍然有一種最基本的公平觀念,需要更公平的土地權(quán)利分配,核心是為無地少地人口提供承包地,另外農(nóng)民希望能改變土地細(xì)碎化問題,最大程度推動機(jī)械化,提高農(nóng)業(yè)勞動效率等。
第二輪土地承包始于上世紀(jì)90年代。1993年,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出,“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系,鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入,提高土地的生產(chǎn)率,在原定的耕地承包期到期之后,再延長30年不變”。此后,全國各地農(nóng)村陸續(xù)開展了延長土地承包期的工作。
如今30年已過去,中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員陳明對界面新聞介紹,目前農(nóng)村土地承包的矛盾主要有兩個(gè):一是有一部分家庭在“二輪”承包時(shí)沒有獲得承包地,以及近30年承包期中人口變動導(dǎo)致部分家庭人地關(guān)系相對緊張的問題;二是擁有承包權(quán)的小農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營之間矛盾日益突出的問題。
陳明表示,上世紀(jì)90年代,由于農(nóng)業(yè)稅的存在,一部分農(nóng)民全部或部分地放棄了承包地,但是他們?nèi)匀皇羌w成員,他們的承包權(quán)是沒有滅失的?!八麄兊膽B(tài)度主要是在等待,就是在等‘二輪’承包到期進(jìn)行延包時(shí)給他們一個(gè)能接受的解決方案?!标惷髡f。
中央農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊曾公開介紹,農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證,奠定了二輪承包到期后再延長30年的政策基礎(chǔ)。2020年,全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證超過96%,2億農(nóng)戶領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營權(quán)證,標(biāo)志著我國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作基本完成。
也是從2020年起,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與中央農(nóng)辦開展了第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)。但陳明認(rèn)為,試點(diǎn)地區(qū)的可提供的經(jīng)驗(yàn)非常有限。根據(jù)調(diào)研,目前的試點(diǎn)地區(qū)大多是人地矛盾比較小、確權(quán)工作做得比較扎實(shí)的地區(qū),這樣的試點(diǎn)地區(qū)能暴露的問題較少,適用于試點(diǎn)的方案可能未必適合其他矛盾更突出的地區(qū)。
有償退出能否引入市場化機(jī)制?
承包土地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn),土地承包經(jīng)營權(quán)的退出涉及廣大農(nóng)民群眾的切身利益。值得關(guān)注的是,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在答復(fù)中特別介紹,近年來,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織部分縣(市、區(qū))開展農(nóng)村承包地退出試點(diǎn),在明確退出的主體資格、退出的基本程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出土地利用管理和退地農(nóng)民生活保障等方面積極探索,積累了有益經(jīng)驗(yàn),“下一步,我部將繼續(xù)指導(dǎo)有條件的試點(diǎn)地區(qū)在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,探索建立農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制?!?/p>
陳明認(rèn)為,有償退出可能是下一步解決土地承包問題一個(gè)重要的突破口,“從2015年至今,各地陸續(xù)有過一些試點(diǎn),但目前還沒有完全破題?!标惷髡f,“最大的問題可能在于農(nóng)民退出的土地承包權(quán),只能退還給村集體,但很多地方村集體乃至地方財(cái)政根本沒有財(cái)力承接?!?/p>
2018年修訂的農(nóng)村土地承包法規(guī)定,國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi),承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的,引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方,也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。
中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院講師王海娟曾對農(nóng)民承包地退出制度進(jìn)行過深入研究。她在《集體所有制視野下承包地退出制度及其改革困境研究》論文中提到,土地二輪延包后,組織化承包地退出路徑發(fā)揮作用面臨多重的難題。
“在戶籍制度與社會保障制度已經(jīng)脫鉤的情況下,農(nóng)民獲得城市制度化社會保障并不需要獲得城市戶籍,也就不需要放棄農(nóng)村戶籍。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢好轉(zhuǎn)和農(nóng)村福利增加,越來越多已經(jīng)市民化得農(nóng)民不再放棄農(nóng)村戶籍,也就不會自動退出承包地。”王海娟寫道。
對此,陳明建議,有償退出可以引入市場化機(jī)制,如果能開放承接方的主體資格,承包地有償退出就有望破題,“比如同村莊的大戶村民能不能承接?如果村里沒人愿意接手,一些國有平臺或者國有農(nóng)場是否可以承接?”
此前,有建議認(rèn)為應(yīng)對退出土地農(nóng)戶給予社會保障等補(bǔ)償機(jī)制。夏柱智認(rèn)為,補(bǔ)償機(jī)制出發(fā)點(diǎn)很好,但是真正執(zhí)行存在一定難度。
夏柱智曾調(diào)研過各省(直轄市)土地退出情況,“只有蘇州真正實(shí)現(xiàn)退出,農(nóng)民和土地切斷了關(guān)系,土地全部收歸集體了?!毕闹窃?015年算過一筆賬,以0.5畝補(bǔ)償一個(gè)社保指標(biāo)來算,按照蘇州當(dāng)?shù)貎r(jià)格,補(bǔ)償約11年社保,1畝地需要補(bǔ)償20萬元,“這對地方財(cái)政的壓力是很大的?!倍羰敲慨€補(bǔ)貼價(jià)格降低,又很難讓農(nóng)民真正從承包地退出。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示,目前我國已構(gòu)建起城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度平臺,從制度上實(shí)現(xiàn)了對社會成員的全覆蓋。退出土地的農(nóng)民,可根據(jù)其就業(yè)情況參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),也可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。下一步,人社部門將推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇水平隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高,使退出土地的農(nóng)民能夠共享改革發(fā)展成果。