文|新旅界
疫情以來，人們親近大自然的熱情有增無減，但近期發(fā)生的四川彭州山洪事件也為游客的出行敲醒了警鐘。分析指出，這類“景點”熱度居高不下有部分社交媒體盲目炒作的因素，更被曝出某些旅行團也是幕后推手——他們曾組織上百名團友在龍漕溝下河玩水，導致山洪爆發(fā)期間多名團友被困。經歷了這場山洪，團友們才意識到，龍漕溝是一個被當地政府禁止下河的“非法景點”。
事件也引起了主管部門的高度重視。文旅部先是在8月份發(fā)布了出行提示，提醒游客不要前往沒有正式開發(fā)開放接待旅游者、缺乏安全保障、生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域和違規(guī)經營的私設“景點”，以免發(fā)生安全事故和產生不必要的糾紛。緊接著在9月份，文旅部印發(fā)了《私設“景點”問題專項整治工作方案》（下稱“《工作方案》”），并召開了專項整治工作視頻會議，要求各地徹底開展摸查與整改。
私設“景點”問題由來已久，此前包括青海、山東等地也曾多次開展過系列整治行動，但如今似乎又“死灰復燃”，私設“景點”是如何形成的？為何屢禁不止？這些“景點”如何才能實現共建共治共享？
何為私設“景點”？
根據《工作方案》，私設“景點”整治的對象為未經相關部門許可，在一定的場所或區(qū)域，違規(guī)為游客提供游覽服務、違規(guī)開展旅游經營活動的行為。但對于私設“景點”的定義，尚未有官方的定論，業(yè)界對此也是各持己見。
文旅部印發(fā)《私設“景點”問題專項整治工作方案》（圖源：文旅部官網）
“其實私設‘景點’的提法挺尷尬的，首先它并沒有一個學術上或者法律上公認的定義，而且《工作方案》里的‘相關部門’和所謂‘違規(guī)開展旅游經營’的范圍也描述得很含糊。我的理解是，沒有經過合法必須前置審批程序的‘景點’可以稱之為私設‘景點’。比如違反旅游法關于景區(qū)開放的接待設施、安全防護措施要求等相關規(guī)定，或者利用公共資源，未經政府定價或指導價等程序收取門票的經營場所，再如利用特種設備經營等有特殊性行業(yè)管理要求而未經許可的經營場所，都可以列入景區(qū)非法經營的的范圍?！辨脑次穆眉瘓F負責人王暉向新旅界（LvJieMedia）表示。
他舉例，比較常見的私設“景點”有兩類，其中一類一般出現在一些資源比較好的古村落。當地村委會或者村民理事會如果看到自家村落吸引自發(fā)過來的游客比較多，就會設卡收費，但他們這種行為并未經過上級行政主管部門的審批，也沒有營業(yè)執(zhí)照。另外一類就是類似主題樂園的游玩點，它有一些項目畢竟有一定的危險性，但是又未取得市管部門對于特種設備的審批或者應急部門的審批，就組織這種參觀游覽行為來進行牟利。
在中惠旅集團副總經理鄭彬斌的觀察看來，私設“景點”多出現在城鄉(xiāng)結合部，或者在城市周邊的某一個水系旁邊，有一定的自然風光，離游客市場比較近，通達性好，獲客成本低。同時，這種出游方式有別于傳統的計劃性出游。因為疫情后，很多游客的出游習慣逐漸從計劃長線出游，到周末游，再到如今演變成了碎片化的旅游，在這個過程中就滋生了這類“景點”的選址。
在業(yè)態(tài)方面，這些“景點”的產品一般以戶外為主。比如一些親水產品、露營產品，包括一些鄉(xiāng)村旅游的產品，也存在一些依附在大型知名景區(qū)附近的私有“景點”，它屬于截流產品，但游客去得更多的是城市周邊的以旅游目的地為主的私設“景點”。比如在某一個有獨特旅游資源的區(qū)域，相關經營者會收取停車費或者基礎的門票，但他們又不提供相關的配套設施和服務，游客在旅游過程中就算有需求也完全是自助，或者以租賃的方式出售，但又沒有一個完整的產業(yè)鏈。
國內A級景區(qū)創(chuàng)建咨詢輔導專家張軍則認為，私設“景點”的出現，主要是三個方面力量的推動：首先在“景點”經營用地方面，一些村鎮(zhèn)或基層組織有可能是提供者，甚至有可能還是參與者；第二，“景點”經營主體方面，他們未必是固定的，甚至也有可能是臨時組織的，比如一些缺乏資質的旅行社，為降低成本經常會把一些‘野’景點列入行程；第三，游客的自發(fā)性。游客作為消費者，在游玩過程中如果權益受到了侵犯，他們肯定會主動維權。但是在剛開始組團的時候，這些游客的積極性一點也不亞于組織者，甚至有些私設“景點”就是一些游客自發(fā)探索形成的。
“整體的來看，私設‘景點’已經有些苗頭了，不過目前還沒有形成‘大氣候’，但如果不引起重視，它就會迅速泛濫，因為它的群眾基礎是比正規(guī)景區(qū)要廣泛的。盡管很多正規(guī)的景區(qū)很多老百姓都愿意去，但出于對一些存在不足的景區(qū)的不滿和無奈，他們或許一邊在掏錢一邊在吐槽，而這種無奈一旦找到了私設‘景點’作為宣泄的渠道，就很不利于旅游市場的健康發(fā)展了?！?span>張軍說。
私設“景點”為何屢禁不止？
私設“景點”現象在旅游市場并不罕見。早在2014年就有媒體曝光，每到夏日旅游旺季，青海湖周邊總會冒出數量龐大的私人“旅游景點”。當地居民往往只拿一面旗子站在路邊，就能把不明情況的游客領向自家開設的“油菜花?！薄吧车癯潜ぁ薄扒嗪：^景臺”等所謂“景點”。山東電視臺在接到旅客投訴后，曝光了微山湖旅游攔車攬客、私設景點、臨時加價等諸多問題……
問題曝光后當地的主管部門也迅速對這些亂象進行了整治，但時至今日私設“景點”問題“春風吹又生”，甚至被文旅部列為重點整治工作，說明該現象的成因并不簡單，那么，私設“景點”問題深層的成因是什么？為何屢禁不止？
張軍分析指出，私設“景點”之所以層出不窮主要有三個方面的原因：
第一，私設“景點”經營門檻低，市場敏感度高，更新快。大多數私設“景點”的出現和運營都追求短平快，它不需要正規(guī)景區(qū)投資運營所需要的那么復雜的手續(xù)，那么高的成本，那么長的回收周期。而且在網絡媒體的影響下，私設“景點”對市場需求的捕捉更加敏銳，它也許達不到很高的品質要求，但是它能夠應季應景，緊跟潮流，游客可能也只是打打卡、看看熱鬧就達到目的了。但是正規(guī)景區(qū)“船大不好掉頭”，它的市場敏感度沒這么高，即使有些經營者察覺到了而且有意跟進，但可能他們的規(guī)劃或申請還沒審批下來熱點已經轉移了。
第二，部分村鎮(zhèn)基層組織在利益的驅動下推波助瀾。因為如果私設“景區(qū)”經常有游客去的話，當地主管部門沒理由不知道，而在他們“默許”之下，游客去到這個區(qū)域以后，根本無法分辨哪個是正規(guī)的，哪個是野生的，哪個是假冒偽劣的。特別是有一些經營者甚至能把“景點”做的比國營的還好，政府也沒取締，有一定的迷惑性，就助長了私有“景點”的生長。
第三，私有“景點”相對低廉的價格更受消費者歡迎?！八皆O‘景點’有可能只是迎合了旅游者初級的需求，而且產品的精準到了相應的區(qū)域，也就是說這些經營者對于細分市場、游客心理研究得更加到位，而且它的性價比又高。因為疫情以后，老百姓手里的錢沒有原來多了，對于未來的預期也不如過去了，導致他們的消費要緊縮，但是如果想去玩還要收縮預算，就只能經常去這些所謂的私設‘景區(qū)’了?！?/p>
鄭彬斌對此也持類似觀點，他認為，疫情導致出游的不便利性加劇了私設“景點”的泛濫。因為一旦有疫情爆發(fā)，游客只要跨區(qū)域就會有相應的限制和管控，而一些私設或者野生的“景點”就沒有這個限制。雖然現在經濟相對低迷，游客消費也在降級，但是人們對美好生活的追求還是存在的，他們對出游還是有需求的。此外，現在的游客出行更重體驗和打卡，很多人為了在抖音、小紅書等媒介上吸引流量，也更愿意到這種相對小眾的“景點”去打卡曬曬“優(yōu)越感”，希望得到更多關注。
除了上述原因，私設“景點”問題背后還折射出多方利益之爭。以河南省輝縣市郭亮村為例，因其擁有“掛壁公路”的奇觀，每年慕名而來的游客絡繹不絕。然而，“掛壁公路”也成了當地村民與景區(qū)公司的“糾紛路”。村民認為，路是村里祖輩開通的，當屬村民所有；但景區(qū)公司則認為沒有自身的宣傳和經營，掛壁公路也只是村民的出行路。正是因為背后牽涉多方利益而又長期無法調解，導致“景點”歸屬問題模糊不清，才催生出了私設“景點”式的尷尬。
針對類似情況，《通知》也特別強調，要以此次專項整治為契機，理清政府、市場、當地群眾等各方關系，逐步實現共建共治共享。
如何實現共建共治共享？
私設“景點”之所以發(fā)展到需要大力整治的程度，說明其在現實中還是有一定的市場需求的，特別是一些新生的小眾的網紅打卡點，但由于其市場主體的尷尬地位，同時缺乏正確有序的引導，這些“景點”時常會引發(fā)系列社會問題，如何“拿出真招實招，找到治本之策”成為了當下擺在各地文旅等主管部門面前的重大課題。
張軍認為，私設“景點”的市場需求是片面的、短暫的，它的產品是沒有質量保障的，對此應該以整治為重點，特別是《工作方案》里羅列出來群眾反映強烈的7類違規(guī)旅游經營活動，包括一些坑騙游客，發(fā)生過安全事故的“景點”必須堅決取締。但是整治不是絕對的，在本輪私設“景點”摸查過程中，也可以借機發(fā)掘一批有市場吸引力的“景點”，進而將其“轉正”。
“有一些‘景點’它之所以不愿意走正規(guī)路，是因為相關資質的認定以及審批的手續(xù)太繁瑣了。因此，一方面，可以加強業(yè)內專家對于有一定市場吸引力的私設‘景點’的論證，看看它是否具有可持續(xù)發(fā)展的潛力，是不是適合‘轉正’。另一方面，如果該‘景點’各方面條件都不錯，可以由政府、市場主體甚至聯合當地村民共同成立一個機構來共同管理，先逐步補齊其在管理、服務以及安全等方面的短板，使它“正規(guī)化”，后續(xù)再聯合文旅、國土、工商等主管部門簡化對于此類景點的審批程序，提高相關資質的審批效率，推動其在旅游市場的合法化經營，從而使當地政府、市場主體和當地群眾都能夠從中獲利?！?span>張軍建議。
不過，在鄭彬斌看來，就現階段而言，大部分私設“景點”要轉正難度依舊不小。首先，私設“景點”追求的是短平快的盈利模式，只要回本或者小賺就達到他們的目的了，對于景點的投入要求不高。但傳統性目的地景區(qū)的對于區(qū)位，資源的品質，投資的規(guī)模，開發(fā)的面積，回報的周期等等都會有更高的要求，而這又是絕大多數私設“景點”所不具備的，所以短時間內是難以轉正的。另外，就算對景點初期投資規(guī)模不大，但如果轉為正式景區(qū)后，如果要想持續(xù)提高游客的忠誠度和復購率，就必須加強對于景區(qū)的智慧化、產品迭代等方面的投入，這對于景區(qū)的經營者的資金實力和產品力，都將會是一個很大的考驗。
北京建國慧景旅游規(guī)劃設計院院長常建國則直言，《工作方案》中講到“堅持遠近結合、標本兼治，堅持依法治理、綜合治理，堅決開展私設‘景點’清理整治，構建長效工作機制，規(guī)范旅游市場秩序，促進旅游業(yè)高質量發(fā)展。”但這次“專項整治”體現的是近期性和階段性，主要是治標，“我更關注的是遠期、治本、依法治理、綜合治理，關心的是監(jiān)管的常態(tài)化和長效機制。”
他進一步分析指出，旅游市場上存在的非法經營問題，根源有三：一是有些是無法可依，二是九龍治水，誰也不管；三是當地政府為了促進就業(yè)富民發(fā)展經濟，睜一只眼閉一只眼。所以，有必要將旅游行業(yè)中的非法經營問題納入法律法規(guī)來綜合執(zhí)法，進行常態(tài)化監(jiān)管查處。
從其它行業(yè)的監(jiān)管看，一般都是通過行業(yè)管理條例，明確監(jiān)管部門來實施的，有的歸市監(jiān)部門管，有的歸主管部門查處。法定職責必須為，法無授權不可為。針對市場中出現的新情況新問題，國家和各省的旅游管理條例應該要及時修訂，必要時出臺細則，對許多事情要進一步明確職責。