記者 | 趙孟
編輯 | 翟瑞民
2021年10月,陶女士誕下第二個(gè)孩子后,按照所在村委會的通知,將新生兒出生證明等資料一并提交,村委會稱將有一筆育兒補(bǔ)貼金打入她的賬戶。
陶女士家住四川省攀枝花市。2021年7月,攀枝花市出臺育兒補(bǔ)貼政策。這是三孩生育政策實(shí)施后,全國首個(gè)直接向生育家庭發(fā)放補(bǔ)貼的地區(qū),一時(shí)備受贊譽(yù)。2022年3月底前,攀枝花已向全市兌現(xiàn)第一筆育兒補(bǔ)貼金,共計(jì)95萬元,涉及650個(gè)家庭。
在攀枝花出臺育兒補(bǔ)貼政策后,截至目前已有包括甘肅省臨澤縣、湖南省長沙市、云南省等多地出臺或擬出臺育兒補(bǔ)貼政策。一些人口學(xué)者預(yù)計(jì),未來會有更多地方加入到育兒補(bǔ)貼隊(duì)伍中。
作為人口領(lǐng)域一項(xiàng)嶄新的政策工具,育兒補(bǔ)貼為何會在中國成為趨勢?攀枝花實(shí)施育兒補(bǔ)貼政策已超過一年,該如何評價(jià)其效果?
為什么是攀枝花?
2021年5月31日,中共中央政治局召開會議,審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》并指出,為進(jìn)一步優(yōu)化生育政策,實(shí)施一對夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。當(dāng)年7月20日,上述文件全文公布,明確我國將實(shí)施三孩生育政策,并提出“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”。
僅僅8天后,即2021年7月28日,攀枝花市召開新聞發(fā)布會,介紹《關(guān)于促進(jìn)人力資源聚集的十六條政策措施》,其中提出,“對按政策生育第二個(gè)及以上孩子的攀枝花戶籍家庭,每月每孩發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼金,直至孩子3歲?!?/p>
此時(shí),三孩生育政策雖然已經(jīng)出臺,但我國人口與計(jì)劃生育法以及《四川省人口與計(jì)劃生育條例》尚未修改,如何落實(shí)三孩配套政策,各地仍在觀望。攀枝花搶先一步推出的補(bǔ)貼政策也引起全國關(guān)注。
看到育兒補(bǔ)貼政策的消息時(shí),陶女士懷上二孩已有7個(gè)月,她覺得自己運(yùn)氣好,雖然補(bǔ)貼金并不高,但“不管多少,有總比沒有強(qiáng)?!?。1991年出生的陶女士是家中獨(dú)女,她這一代人中,生二孩的家庭幾乎都被“罰過款”。如今,政策急劇轉(zhuǎn)向,還是超出很多人的預(yù)期。
界面新聞獲悉,攀枝花推出育兒補(bǔ)貼政策的時(shí)間其實(shí)更早。2021年6月12日,中央政治局會議結(jié)束后不到半月,攀枝花市委、市政府就內(nèi)部印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)人力資源聚集的十六條政策措施》,但當(dāng)時(shí)三孩生育政策尚未正式出臺,這份文件也就暫未公開宣傳。
中國人口學(xué)會副會長、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授楊成鋼曾兩次前往攀枝花市調(diào)研。他告訴界面新聞,攀枝花之所以率先出臺育兒補(bǔ)貼政策,一方面與攀枝花作為一個(gè)工業(yè)城市,財(cái)政基礎(chǔ)較好有關(guān);另一方面,當(dāng)?shù)刂髡I(lǐng)導(dǎo)的理念也起到了很大作用。
作為一個(gè)因“三線建設(shè)”而生的城市,攀枝花是中國西部最大的移民城,98%的城鎮(zhèn)人口來自全國各地,多個(gè)人口指標(biāo)優(yōu)于四川平均水平。
2020年,攀枝花市常住人口為121.22萬人(注:本文所有數(shù)據(jù)均采用“七普”公報(bào)),居全省21個(gè)市(州)第19位,位次與“六普”數(shù)據(jù)持平。其中,65歲及以上人口占常住人口15.88%,高出全國平均水平2.38個(gè)百分點(diǎn),但比四川全省平均水平(16.93%)略低。
因轄區(qū)人口少、行政區(qū)域面積小,攀枝花的GDP總量排名在四川靠后,但人均GDP排名卻名列前茅。攀枝花市政府網(wǎng)站信息顯示,在2020年中國城市人均GDP百強(qiáng)榜中,攀枝花市人均GDP為85862元,位列全國第61位,超過四川省會成都,排名四川省所有市(州)第一。
楊成鋼認(rèn)為,攀枝花推出的育兒補(bǔ)貼金政策“很聰明”,其實(shí)支付給每個(gè)孩子的資金并不算多,補(bǔ)貼一個(gè)孩子3年的資金成本合計(jì)為1.8萬元,但采取每月發(fā)放500元的形式直接惠及了生育家庭,能使政策的社會效果最大化,有助于讓更多的人感受到生育環(huán)境的改變,也為其他地方起到了示范作用。
作為“探路者”的攀枝花市也受到了國家部委層面的關(guān)注。2022年1月20日,國家衛(wèi)健委召開新聞發(fā)布會,介紹《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》實(shí)施有關(guān)情況,攀枝花市副市長許軍峰受邀請出席,并介紹了該市育兒補(bǔ)貼政策有關(guān)情況。
對于攀枝花出臺育兒補(bǔ)貼政策的背景,許軍峰介紹,主要是基于三方面考慮:一是貫徹執(zhí)行國家政策,二是共享發(fā)展成果,三是回應(yīng)群眾的呼聲。
育兒補(bǔ)貼漸成趨勢背后
攀枝花出臺育兒補(bǔ)貼政策后,其他一些地方也躍躍欲試。界面新聞注意到,北京、廣東、浙江、湖南、吉林、黑龍江等多個(gè)省和市,在修改計(jì)生條例或出臺三孩生育政策實(shí)施方案中,均提出了包含育兒補(bǔ)貼金的相關(guān)條文,但并沒有明確或強(qiáng)制性規(guī)定如何實(shí)施。
比如,2021年11月新修訂的《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定:“縣(市、區(qū))人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際,對三周歲以下的嬰幼兒家庭給予育兒津貼、托育費(fèi)用補(bǔ)助。”2022年1月,北京市印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的實(shí)施方案》提出,“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,逐步建立完善家庭養(yǎng)育補(bǔ)貼制度”。
多位人口學(xué)專家表示,從目前實(shí)施或計(jì)劃實(shí)施的補(bǔ)貼政策看,各地育兒補(bǔ)貼金的額度并不高,由于生育率普遍低迷,政策所需資金成本應(yīng)該在可承受范圍內(nèi),因此是否出臺育兒補(bǔ)貼政策,地方主政領(lǐng)導(dǎo)的思路尤為重要。而一些接近政策制定的人士告訴界面新聞,財(cái)政情況也是各地政府考量的重要因素之一。
界面新聞梳理公開信息發(fā)現(xiàn),截至目前,除了攀枝花,還有甘肅臨澤、新疆石河子、湖南長沙、湖南株洲、浙江龍灣、河北邯鄲峰峰礦區(qū)、云南省和黑龍江大興安嶺等地已出臺或計(jì)劃出臺生育補(bǔ)貼政策。此外,界面新聞了解到,全國還有多個(gè)市縣也正在制定類似政策,但一些地方因與當(dāng)?shù)厝舜蟆⒙毮懿块T存在分歧,暫時(shí)難以推出。
從已公布的政策看,多地后續(xù)跟進(jìn)的育兒補(bǔ)貼金標(biāo)準(zhǔn)普遍有所提高,補(bǔ)貼發(fā)放形式也更加多樣,有的逐月發(fā)放,有的是一次性發(fā)放。不過,補(bǔ)貼對象幾乎都限于二孩和三孩家庭。
人口學(xué)專家何亞福認(rèn)為,育兒補(bǔ)貼金標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放形式不同,顯示政策制定者對如何搭配資金能起到更好的鼓勵(lì)生育效果,經(jīng)過了深入考慮。有分析認(rèn)為,一孩是“剛需”,所以并不在多地的補(bǔ)貼政策范圍內(nèi)。但何亞福認(rèn)為,一孩也應(yīng)該納入補(bǔ)貼,育兒補(bǔ)貼應(yīng)該累進(jìn)制,比如一孩每月補(bǔ)貼500元,二孩補(bǔ)貼1000元,三孩補(bǔ)貼1500元,如此或許更有效果。他預(yù)計(jì),未來會有越來越多的地方政府出臺育兒補(bǔ)貼政策。
2021年9月,甘肅省臨澤縣印發(fā)《臨澤縣優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的實(shí)施意見(試行)》,提出生育一孩、二孩、三孩的臨澤戶籍常住產(chǎn)婦一次性分別給予2000元、3000元、5000元的生育津貼;對生育二孩、三孩的臨澤戶籍常住家庭,每年分別發(fā)放5000元和10000元育兒補(bǔ)貼,直至孩子三歲。
對于為何出臺該項(xiàng)政策,臨澤縣衛(wèi)健局一位工作人員向界面新聞解釋,中央出臺三孩生育政策后,縣級領(lǐng)導(dǎo)非常重視,與周邊其他縣(區(qū))相比,臨澤人口規(guī)模下降比較快,雖然臨澤縣以農(nóng)業(yè)為主,但還是迅速制定了鼓勵(lì)生育的政策。而且,該縣財(cái)政局經(jīng)過測算認(rèn)為,育兒補(bǔ)貼所需資金財(cái)政能夠承擔(dān)。
截至目前,一次性補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高的為黑龍江省大興安嶺地區(qū)。近日,《大興安嶺地區(qū)關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的工作方案(征求意見稿)》提出,大興安嶺地區(qū)戶籍且在本地區(qū)工作生活的夫妻,生育第三個(gè)孩子給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)金2萬元。生育二孩每月發(fā)放300元育兒補(bǔ)貼,生育三孩每月發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼,直至孩子3周歲。
云南省是目前唯一一個(gè)提出在全省范圍內(nèi)實(shí)施育兒補(bǔ)貼金政策的省份。2022年9月16日,云南省印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的實(shí)施方案》,明確未來三年將對本省二孩、三孩家庭分別發(fā)放2000元、5000元的一次性生育補(bǔ)貼,并按年度發(fā)放800元育兒補(bǔ)助。
一位接近政策制定的人士向界面新聞透露,之所以率先在全省范圍推出育兒補(bǔ)貼政策,并不是因?yàn)樵颇鲜∪丝谛蝿葺^全國更具特殊性,而是“省委省政府綜合考慮,高位推動(dòng)”的結(jié)果。他表示,除了育兒補(bǔ)貼,在分娩、托育等方面當(dāng)?shù)匾灿胁簧僦匾e措,“云南已經(jīng)盡自己最大努力了”。
如何看待育兒補(bǔ)貼效果
從世界范圍看,不少生育率較低的國家和地區(qū)均推出了生育補(bǔ)貼金政策。但其對生育的刺激作用和效果,學(xué)界看法并不完全相同。
2021年11月,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)統(tǒng)計(jì)與數(shù)學(xué)學(xué)院講師陳梅、廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生張夢皙等人發(fā)表《國外生育支持理論與實(shí)踐研究進(jìn)展》一文指出,從瑞典、法國、英國等13國的分析數(shù)據(jù)來看,對于生育率遠(yuǎn)未達(dá)到更替水平的國家,各種形式的現(xiàn)金津貼,對生育行為的激勵(lì)效果都很明顯?,F(xiàn)金津貼配合育兒假、日托中心建設(shè)等多類型政策組合效果更為顯著。
南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授朱薈和北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華對英國、瑞士、捷克、匈牙利等15個(gè)國家的人口政策有過研究,他們發(fā)現(xiàn),具有“去家庭化”性質(zhì)的托幼服務(wù)對歐洲家庭生育決策存在顯著的正向影響,而具有“家庭化”性質(zhì)的現(xiàn)金補(bǔ)貼并未產(chǎn)生預(yù)期作用。
截至目前,攀枝花的育兒補(bǔ)貼政策實(shí)施已滿一年,隨著越來越多地區(qū)推出類似政策,該項(xiàng)鼓勵(lì)生育手段成效如何,也引起了各界關(guān)注。
公開信息顯示,2022年3月底前,攀枝花市發(fā)放了第一筆育兒補(bǔ)貼金,共計(jì)95萬元。此次共650戶家庭領(lǐng)到育兒補(bǔ)貼金,其中三孩家庭90戶,二孩家庭560戶。這一數(shù)據(jù)的覆蓋范圍為2021年6月12日,即政策生效至當(dāng)年底的半年多時(shí)間。
值得注意的是,去年申領(lǐng)的人數(shù)并不能反映育兒補(bǔ)貼政策效果,因?yàn)樵撜哂?021年6月12日施行,按規(guī)定只有子女出生后才能申領(lǐng),這意味著去年申領(lǐng)育兒補(bǔ)貼的家庭,在政策出臺前就已懷孕。據(jù)此,育兒補(bǔ)貼金的政策效果,應(yīng)體現(xiàn)在2022年4月以后出生(即2021年6月12日政策實(shí)施后懷孕)的二孩和三孩數(shù)量上。
攀枝花市衛(wèi)健局尚未公布育兒補(bǔ)貼政策實(shí)施以來全市的申領(lǐng)數(shù)據(jù),但攀枝花市3個(gè)區(qū)(縣)衛(wèi)健局向界面新聞提供了各自轄區(qū)的數(shù)據(jù)。根據(jù)這些數(shù)據(jù)初步推算,在各自區(qū)(縣)內(nèi),2022年申領(lǐng)育兒補(bǔ)助金的人數(shù),基本與去年持平,或略高于去年,但并未出現(xiàn)明顯激增。多位衛(wèi)健委人士表示,群眾雖然歡迎育兒補(bǔ)貼政策,但“普遍的反應(yīng)是,500元錢只夠買紙尿褲。”
攀枝花市東區(qū)人口有41.1萬人,是該市5個(gè)區(qū)(縣)人口最多的一個(gè)區(qū)。該區(qū)衛(wèi)健局有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴界面新聞,去年下半年該區(qū)申領(lǐng)育兒補(bǔ)貼的二孩和三孩家庭為80個(gè)。2022年截至目前,東區(qū)申領(lǐng)育兒補(bǔ)貼的家庭有140多個(gè),以此推算,到年底符合條件的可能有一百六七十個(gè)家庭,今年出生的二孩和三孩人數(shù)與去年相比持平或略高。
相比之下,攀枝花市人口最少的西區(qū)只有13萬人,生育情況也類似。西區(qū)衛(wèi)健局相關(guān)人士介紹,該區(qū)去年出生人口為294人,其中二孩115人,三孩及以上孩次4人。今年截至目前,申請育兒補(bǔ)貼的家庭有50多個(gè),預(yù)計(jì)與去年持平或略高。
該人士特別指出,在申領(lǐng)育兒補(bǔ)貼的家庭中,“99%都是二孩家庭”,由于三孩人數(shù)太少,每次制作統(tǒng)計(jì)條形圖時(shí),“三孩數(shù)據(jù)都看不到線條”,這一現(xiàn)象并未因育兒補(bǔ)貼政策而改變。
究竟有多少家庭因育兒補(bǔ)貼政策而決定生育二孩或三孩?目前尚無可靠數(shù)據(jù)支持。“想生的沒有政策也會生,不想生的有政策也不會生”,這是衛(wèi)健系統(tǒng)人士的普遍感受。
育兒補(bǔ)貼雖然已打入賬戶,但陶女士并沒有去查看賬號。“這些錢買奶粉都不夠,我生二孩也不是因?yàn)檠a(bǔ)貼政策?!彼f。多位攀枝花市二孩母親也表示了同樣的看法,并稱她們身邊也沒有人因育兒補(bǔ)貼政策決定生二孩或三孩。
陶女士原本以為,“多生一個(gè)就是多張嘴吃飯”,但隨之而來的各種問題超出她的預(yù)期。孩子每個(gè)月僅奶粉錢就需要1000-1500元,此外還有衣服、玩具、紙尿布等開支。不久前,孩子和家人生病住院花掉1萬多元,這超出了她產(chǎn)假結(jié)束后上班至今的全部收入?!叭绻齼貉a(bǔ)貼能發(fā)到18歲就好了?!彼f。
楊成鋼表示,目前各地發(fā)放的育兒補(bǔ)貼金,尚不足以讓生育家庭感受到高昂的生育成本有所緩解,鼓勵(lì)效果可能并不理想,但如果沒有育兒補(bǔ)貼政策,“生育率下降可能會更快”??傊?,拿出“真金白銀”支持生育,反映出了地方政府落實(shí)優(yōu)化生育政策的態(tài)度,有助于在全社會營造友好生育的氛圍。
但他也指出,構(gòu)建支持生育需要解決的問題仍然很多,比如嬰幼兒3歲前入托,7歲后入學(xué),以及女性職業(yè)受影響所付出的“隱性成本”等。這是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”,離不開中央統(tǒng)籌、部門協(xié)作的頂層設(shè)計(jì)。