記者 樊旭
財(cái)政部近日發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理嚴(yán)控一般性支出的通知稱，嚴(yán)禁地方政府舉債儲(chǔ)備土地，不得通過(guò)國(guó)企購(gòu)地等方式虛增土地出讓收入。分析師認(rèn)為，此舉旨在進(jìn)一步控制隱性債務(wù)，約束地方城投企業(yè)拿地行為。
今年以來(lái)，受到樓市持續(xù)低迷影響，土地出讓收入出現(xiàn)明顯下滑。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，1-8月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入33704億元，比上年同期下降28.5%。與此同時(shí)，國(guó)企和地方城投平臺(tái)拿地的現(xiàn)象明顯增加。
中國(guó)指數(shù)研究院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年，百?gòu)?qiáng)房企拿地中，國(guó)企數(shù)量為37家，2021年上升至58家，進(jìn)入2022年后，這一數(shù)量進(jìn)一步上升至79家?？硕鹧芯恐行臄?shù)據(jù)顯示，自2021年2月至2022年7月，實(shí)行土地出讓“兩集中”（ 集中發(fā)布出讓公告、集中組織出讓活動(dòng)）的22個(gè)重點(diǎn)城市出讓的近四成地塊由地方城投公司獲取，其底價(jià)拿地的金額占比達(dá)到近八成。
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申萬(wàn)宏源首席債券分析師孟祥娟在一篇研究報(bào)告中指出，財(cái)政部此舉主要是為了擠壓財(cái)政泡沫，嚴(yán)控隱性債務(wù)，這一政策對(duì)以房地產(chǎn)開發(fā)為主業(yè)的國(guó)企影響較小，主要是對(duì)以兜底為主的城投拿地行為及舉債拿地行為進(jìn)行約束。
天風(fēng)證券固守首席分析師孫彬彬表示，在土地市場(chǎng)不景氣時(shí)，一些地方政府通過(guò)城投公司購(gòu)地盤活土地市場(chǎng)，但沒有實(shí)際用途、實(shí)際項(xiàng)目或者城投沒有開發(fā)能力長(zhǎng)期不開發(fā)土地，當(dāng)期的土地出讓收入?yún)s形成增量，后續(xù)地方政府可能通過(guò)其他形式將這部分收入返還城投，形成收入空轉(zhuǎn)，從而虛增財(cái)政收入。
審計(jì)署曾披露，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)2014年開展的全國(guó)土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計(jì)發(fā)現(xiàn)，存在通過(guò)收入空轉(zhuǎn)等方式虛增土地出讓收入1400多億元的現(xiàn)象。
易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)對(duì)界面新聞稱，一些地方國(guó)企拿地實(shí)際上就是一個(gè)“走賬”的過(guò)程，財(cái)政部此時(shí)出臺(tái)這一要求，說(shuō)明雖然當(dāng)前地方財(cái)政壓力較大，但對(duì)以國(guó)企名義拿地來(lái)變相做大土地出讓收入的做法依然不可容忍。
財(cái)政部在發(fā)給各中央預(yù)算單位、各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局的通知中稱，不得通過(guò)國(guó)企購(gòu)地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財(cái)政收入，彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口。進(jìn)一步規(guī)范地方事業(yè)單位債務(wù)管控，建立嚴(yán)格的舉債審批制度，禁止新增各類隱性債務(wù)，切實(shí)防范事業(yè)單位債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。文件還要求，加強(qiáng)對(duì)屬地虛增財(cái)政收入的監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)一起、處理一起、問(wèn)責(zé)一起。
根據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院數(shù)據(jù)，全國(guó)范圍內(nèi)僅有約20%的城投公司具備房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和能力。該研究院抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2021年第二、三批次所有廣州城投托底的地塊均未開盤入市，甚至幾乎尚未有項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)劃方案設(shè)計(jì)階段。城投托底拿地的背后，不是為了從項(xiàng)目開發(fā)中獲利，而是出于穩(wěn)定土地收入的考慮。
從公開信息來(lái)看，不少拿地的城投企業(yè)的確存在開工遲緩、開發(fā)意愿和經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題。比如，據(jù)克而瑞統(tǒng)計(jì)，在2021年第一批成交地塊中，規(guī)模房企拿地開工率高達(dá)61%，而平臺(tái)類公司拿地開工率僅23%。
孟祥娟進(jìn)一步表示，對(duì)于城投拿地占比較高的地區(qū)，需關(guān)注其后續(xù)土地市場(chǎng)景氣度及城投債務(wù)到期壓力。對(duì)于非稅收入及土地出讓收入占比較高的地區(qū)，需關(guān)注土地出讓金虛增水分?jǐn)D出后地區(qū)財(cái)政表現(xiàn)及支出情況。
據(jù)申萬(wàn)宏源證券統(tǒng)計(jì)，2022年上半年，江西省、湖南省、湖北省、四川省、山東省等6省的城投拿地比例較高，分別為32.21%、31.16%、24.84%、24.01%、21.21%，均在20%以上。從土地依賴度來(lái)看，2021年，稅收收入占一般預(yù)算收入比重比低于70%，且土地出讓金收入超過(guò)地方政府一般預(yù)算收入90%的省級(jí)行政區(qū)有5個(gè)，分別為湖南省、貴州省、江西省、四川省、安徽省，其中湖南省土地收入占比最高，達(dá)110.91%。
值得注意的是，在財(cái)政部對(duì)國(guó)企購(gòu)地加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，從實(shí)際市場(chǎng)動(dòng)向來(lái)看，國(guó)企和城投企業(yè)自身的拿地意愿也在下降。
中指研究院數(shù)據(jù)顯示，截至目前，在今年已完成第三批次供地的13個(gè)城市中，央（國(guó)）企+混合所有制企業(yè)總投資金額由一、二批次的約1950億元降至三批次的約1450億元，投資金額占比更是由一、二批次的超過(guò)50%下降至三批次的37%。
克而瑞表示，在目前大部分城市樓市不及預(yù)期的情況下，居民購(gòu)買意愿不足，對(duì)于城投類公司來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目開發(fā)能力、運(yùn)營(yíng)能力都不及規(guī)模房企的情況下，實(shí)現(xiàn)快速去化的難度可謂“更上一層樓”，這是目前城投類公司托底意愿持續(xù)下降的主要原因之一。