記者 | 趙孟

編輯 | 翟瑞民

越來越多的城市正試圖擠進(jìn)“千萬人口俱樂部”，但這并不是一件容易的事。

不久前，國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編制的《2020中國(guó)人口普查分縣資料》(下稱《分縣資料》)公布了683個(gè)城市的人口數(shù)據(jù)。界面新聞梳理發(fā)現(xiàn)，常住人口在900萬-1000萬的城市共11個(gè)，其中有8個(gè)城市已經(jīng)明確或間接提出，要將常住人口規(guī)模提升到1000萬。而常住人口規(guī)模低于900萬的城市中，仍有4個(gè)城市制定了人口規(guī)模擴(kuò)容目標(biāo)，也劍指1000萬。

在老齡化、低生育率、總?cè)丝跀?shù)量面臨負(fù)增長(zhǎng)的背景下，這些城市提出千萬人口規(guī)模目標(biāo)的動(dòng)機(jī)是什么？它們又如何去完成這一目標(biāo)？

誰想加入“千萬人口俱樂部”？

2022年3月，浙江省溫州市公布《溫州市人口發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃（征求意見稿）》，其中提出到2025年常住人口超過1000萬的目標(biāo)。近期，該“規(guī)劃”最終版本公布，繼續(xù)保留了這一目標(biāo)，引發(fā)外界熱議。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。

值得注意的是，溫州設(shè)定人口目標(biāo)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，并非指城區(qū)常住人口（又稱城區(qū)人口），而是指行政轄區(qū)內(nèi)的常住人口（又稱常住人口）。同一地的城區(qū)人口往往比常住人口少。這也意味著，即便常住人口增加到1000萬，城市級(jí)別也不能得到提升。根據(jù)《分縣資料》的數(shù)據(jù)，溫州市常住人口為957.29萬，但城區(qū)人口僅有238.18萬，為Ⅱ型大城市。

標(biāo)準(zhǔn)排名城市研究院院長(zhǎng)謝良兵向界面新聞介紹，通常講的“千萬級(jí)人口超大城市”指的是城區(qū)常住人口的數(shù)量，而非行政區(qū)劃概念下的市域常住人口。不過，目前很多城市習(xí)慣將市域常住人口過千萬當(dāng)成城市能級(jí)改變的重要指標(biāo)，也讓“千萬級(jí)人口”成為許多城市趨之若鶩的追逐目標(biāo)。

“但這并不科學(xué)，只有城區(qū)人口的數(shù)量才能產(chǎn)生真正意義上的聚集效應(yīng)，而人口聚集效應(yīng)帶來的就是人才、科技、經(jīng)濟(jì)等各類資源要素的聚集?！敝x良兵說。

從常住人口看，溫州市以957.29萬人口位列浙江省第二，緊隨其后的是寧波市，常住人口為940.43萬。人口和經(jīng)濟(jì)實(shí)力處于“伯仲之間”溫州和寧波，都有沖刺1000萬常住人口規(guī)模的野心，不過溫州市表現(xiàn)得更為積極。相比之下，寧波市至今尚未公布該市人口發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃。

一個(gè)城市的人口發(fā)展目標(biāo)，通常在發(fā)改委起草的人口發(fā)展規(guī)劃或其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中提出。寧波市發(fā)改委相關(guān)科室工作人員向界面新聞表示，寧波市人口發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)在制定中，但未明確是否提出常住人口超過1000萬的目標(biāo)。該人士透露，寧波市的人口發(fā)展規(guī)劃之所以沒有對(duì)外公布，是希望與浙江省人口發(fā)展規(guī)劃步調(diào)一致。目前，該省人口發(fā)展規(guī)劃尚未公布。

不過，在2022年4月召開的寧波“兩會(huì)”上，政府工作報(bào)告提出，“到2026年，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到2.2萬億元，人均生產(chǎn)總值達(dá)到22萬元”。按此折算，到2026年，寧波市常住人口也將達(dá)到1000萬。

值得注意的是，在沖刺“千萬人口俱樂部”的意愿方面，省會(huì)城市似乎顯現(xiàn)出更多焦慮。常住人口在900萬-1000萬的8個(gè)提出千萬人口目標(biāo)的城市中，有4個(gè)是省會(huì)城市，分別是南京、濟(jì)南、合肥和長(zhǎng)春。而在常住人口低于900萬的城市中，4個(gè)提出千萬人口規(guī)模目標(biāo)的城市，也全部為省會(huì)城市，分別是昆明、南寧、福州和貴陽。

這些省會(huì)城市的“尷尬”不僅在于經(jīng)濟(jì)層面被周圍的強(qiáng)鄰環(huán)伺，而且常住人口往往少于省內(nèi)其他非省會(huì)城市。比如，福州市常住人口是829.13萬，與位列福建省常住人口第一的泉州市相差近50萬；濟(jì)南市常住人口為920.24萬，只能位列省內(nèi)第四，排在它前面的包括臨沂市、青島市和濰坊市。

作為江蘇省會(huì)，南京市常住人口只有931.47萬，而省內(nèi)蘇州市常住人口已達(dá)1274.83萬，且周邊的杭州市和上海市常住人口都已過千萬，甚至西邊鄰居合肥市的常住人口也達(dá)到936.99萬。為此，20222年年4月，南京市發(fā)布《南京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出“十四五”時(shí)期，成為常住人口突破千萬、經(jīng)濟(jì)總量突破兩萬億元的超大城市。

人口資源與“強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略”

常住人口突破1000萬，并不能像城區(qū)人口過千萬一樣帶來規(guī)模效應(yīng)，也不能提升城市級(jí)別，為何這一目標(biāo)仍被十多個(gè)城市寫入發(fā)展規(guī)劃？

南方一位省級(jí)經(jīng)濟(jì)部門的官員告訴界面新聞，人口發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃只是一個(gè)意向性文件，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等其他發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)，而非必須完成的任務(wù)。不過，近些年，體制內(nèi)逐漸意識(shí)到人口規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向作用，而GDP仍是考核官員能力的重要指標(biāo)，因此不少地方將吸引人才，提高人口數(shù)量納入發(fā)展規(guī)劃。

長(zhǎng)期關(guān)注城市化的云南大學(xué)發(fā)展研究院教授羅淳指出，中國(guó)長(zhǎng)期以來受“人滿為患”觀念影響，總是將人口作為負(fù)擔(dān)看待，忽略了人口作為資源屬性的一面。事實(shí)上，“人既是生產(chǎn)者，也是消費(fèi)者?！倍胰艘簧鶆?chuàng)造的財(cái)富總是大于他所消耗的資源。人口密度與城市經(jīng)濟(jì)繁榮關(guān)系密切，譬如在人口密度很高的香港和東京，都是經(jīng)濟(jì)繁榮的增長(zhǎng)極或核心區(qū)，也最能吸引人口聚集。

羅淳告訴界面新聞，當(dāng)代中國(guó)的城市化態(tài)勢(shì)，已經(jīng)從以前的大中小城市協(xié)同發(fā)展，轉(zhuǎn)變到大城市化和城市集群化發(fā)展階段，省會(huì)城市、大城市不斷擴(kuò)張，中小城市趨于萎縮，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度來看，城市化就是要素聚集的過程，人口也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，在自由的環(huán)境下，“理性人”會(huì)選擇“用腳投票”，遷徙到就業(yè)機(jī)會(huì)更多、生活條件更優(yōu)的地方去。當(dāng)代中國(guó)城鎮(zhèn)化率的加速上升，正是鄉(xiāng)城人口遷移的結(jié)果。

謝良兵指出，在中國(guó)現(xiàn)行管理體制下，認(rèn)定國(guó)家中心城市、區(qū)域中心城市、城市群都市圈核心城市時(shí)，人口規(guī)模都是一個(gè)非常重要的指標(biāo)，“在城區(qū)人口突破千萬大關(guān)之后，城市的集聚效應(yīng)會(huì)變得更為明顯，會(huì)對(duì)各類資源產(chǎn)生更為強(qiáng)大的吸引力，尤其是優(yōu)質(zhì)資源，這也會(huì)讓城市在各類競(jìng)逐中占盡先機(jī)。”

而城市能級(jí)的劃分對(duì)于城市在國(guó)家戰(zhàn)略中爭(zhēng)取更多更好的政策更加影響深遠(yuǎn)。尤其是中國(guó)人口生育率下降，人口總量即將進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)的時(shí)代，城市搶占人口紅利顯得更為緊迫。

另一方面，地方政府的財(cái)政收入主要來自房地產(chǎn)，即所謂的土地財(cái)政，而當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)已從快速擴(kuò)張的“增量市場(chǎng)”轉(zhuǎn)向存量與增量并存，在“房住不炒”的大背景下，人口的增量就成了地方樓市剛需和改善的重要補(bǔ)充，也會(huì)是地方樓市長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要因素。

界面新聞注意到，“十四五”以來，許多省份制定了“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略。在現(xiàn)有治理模式下，省會(huì)被視為一省政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心，也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。在沖刺千萬人口俱樂部的省會(huì)城市中，不少城市也制定了強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略。

作為全國(guó)唯一一個(gè)沒有平原的省份，貴州省經(jīng)濟(jì)底子較為薄弱。省會(huì)貴陽市的常住人口只有598.7萬，但貴陽也同樣提出了一項(xiàng)頗具“創(chuàng)新”特色的人口增長(zhǎng)計(jì)劃。

2021年4月13日，貴陽市貴安新區(qū)“強(qiáng)省會(huì)”五年行動(dòng)誓師大會(huì)召開，會(huì)議印發(fā)了《貴陽市實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”五年行動(dòng)方案》，該方案提出，依托以貴陽貴安為中心、周邊1小時(shí)通勤范圍的城市組成都市圈，建設(shè)常住人口達(dá)到1000萬人以上的貴陽—貴安—安順—黔南經(jīng)濟(jì)區(qū)，貴陽市與周邊區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，引領(lǐng)帶動(dòng)黔中城市群高質(zhì)量打造全省核心增長(zhǎng)極。

目前，貴陽市常住人口為598.7萬人，安順市常住人口為245.9萬人，黔南州常住人口為349.6萬人，這三個(gè)市域常住人口的總和已經(jīng)超過1194萬。

謝良兵指出，貴州省整體處于人口流出狀態(tài)，比如安順市流出人口為58.37萬人，因此，貴陽提出建設(shè)常住人口達(dá)到1000萬人以上的貴陽—貴安—安順—黔南經(jīng)濟(jì)區(qū)，并不算脫離經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而是貴陽市“強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略”的一個(gè)重要目標(biāo)，目的是防止人口外流出省，將人口聚集在省內(nèi)發(fā)展。

羅淳則提醒，城市化的實(shí)現(xiàn)并不在于人口聚集形態(tài)的空間變化，而取決于人口從業(yè)屬性的非農(nóng)轉(zhuǎn)變，脫離了產(chǎn)業(yè)支撐，簡(jiǎn)單地“畫大餅”，將農(nóng)村人口納入城市規(guī)劃，而不去考慮他們的后續(xù)生計(jì)問題，這勢(shì)必導(dǎo)致“半城鎮(zhèn)化”或“病態(tài)城鎮(zhèn)化”。

他認(rèn)為，完整的城市化過程，其實(shí)是一個(gè)包括非農(nóng)化和市民化在內(nèi)的“三化”聯(lián)動(dòng)的過程，而且一個(gè)健康有序、持續(xù)深入的城市化應(yīng)是即得益于非農(nóng)化的支撐、又有助于市民化的實(shí)現(xiàn)。

城市搶人“內(nèi)卷”已很嚴(yán)重

尚不清楚這些沖刺千萬人口俱樂部的城市將出臺(tái)哪些配套措施。不過從其他城市的經(jīng)驗(yàn)來看，除了就業(yè)、創(chuàng)業(yè)方面的支持政策外，放寬的落戶政策成為許多地方吸引人口的主要手段。這背后有一個(gè)重要原因，即許多大城市的購房資格與戶籍掛鉤。年輕人能在一個(gè)城市輕松落戶，即意味著擁有了購房資格，這對(duì)年輕人的吸引力較大。

羅淳指出，目前各大城市面臨的人口問題，并不是規(guī)模大小的問題，而是結(jié)構(gòu)優(yōu)劣的問題。在老齡化和低生育率的雙重困境下，勞動(dòng)力的短缺削弱了城市創(chuàng)新活力，增大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)擔(dān)，近些年許多城市爭(zhēng)相出臺(tái)“搶人”政策，就是希望留住大中專畢業(yè)生，既改善人口年齡結(jié)構(gòu)，又增加優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)人口。這也是完成人口規(guī)劃目標(biāo)的主要對(duì)象。

“比如西安市，最早悟到了人口聚集的重要性，在‘搶人’競(jìng)賽中搶占了先機(jī)。”羅淳表示，西安高校云集，每年畢業(yè)的大中專學(xué)生上百萬，但過去留在本市的不多，大量年輕的畢業(yè)生去了一線城市。西安出臺(tái)人才新政后，這一局面明顯改變?！傲铡敝痢捌咂铡?0年間，西安市凈增常住人口近450萬。目前，西安的常住人口已逾千萬。

但謝良兵認(rèn)為，單純的放開落戶政策也并非一勞永逸。從2017年開始，西安市、武漢市等很多城市陸陸續(xù)續(xù)加入了所謂的“搶人大戰(zhàn)”行列，其背后就是當(dāng)?shù)貞艏贫鹊乃蓜?dòng)與逐步放開。而總市域人口過千萬的超大城市或特大城市，也想方設(shè)法在學(xué)歷、社保等方面降低標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步放寬落戶限制。“內(nèi)卷”化現(xiàn)象已經(jīng)很嚴(yán)重。

他注意到，比如在天津市，因?yàn)榉砰_了落戶，常住人口從2011年開始連續(xù)五年增長(zhǎng)，2016年更是直接增加了102萬人，達(dá)到1443萬人。天津還在“搶人大戰(zhàn)”中實(shí)施了“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃，引進(jìn)了40萬人口。但也是從2016年開始，天津人口逐漸停止增長(zhǎng)。從2016年到2021年，天津市的常住人口總量從1443萬人又下降到1373萬人，人口驟降了近70萬人。

“也就是說，對(duì)于不少人口處于凈流出的城市而言，外來人口這個(gè)增量要想做大并不容易?！敝x良兵介紹，數(shù)據(jù)顯示，2001年-2010年，一線、強(qiáng)二線、其他線城市全域常住人口年均增速分別為3.4%、1.9%、0.6%；2011-2016年，這些城市的人口增速分別為1.5%、1.2%、0.4%，呈現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì)。

位于東北的長(zhǎng)春市、沈陽市和哈爾濱市都出臺(tái)了不少人口政策，落戶條件接近“零門檻”，長(zhǎng)春市和沈陽市也提出了常住人口達(dá)1000萬的目標(biāo)，但成效甚微。

2021年，長(zhǎng)春市和沈陽市的常住人口分別為908.72萬人、911.8萬人，與2020年的數(shù)據(jù)相比，一年僅僅增加2.03萬、4.97萬人。而作為“東北人口第一城”的哈爾濱市，雖然常住人口很早就突破1000萬，但從2017年開始人口下降，到2021年常住人口已跌破1000萬。

謝良兵認(rèn)為，吸引人才必須拋棄“解決戶口和房子”的老舊思路，在國(guó)家發(fā)改委提出放開落戶限制，人口自由遷徙日益成為現(xiàn)實(shí)的前提下，落戶零門檻只會(huì)是各城市吸引人才的標(biāo)配，難以真正成為城市吸引人才的競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)。留住人才的關(guān)鍵在于，必須有大量合適的就業(yè)機(jī)會(huì)，否則，一波波的人才大戰(zhàn)很可能最終淪為“搶人”，而非“搶人才”。

其次，謝良兵指出，城市要有發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。增加崗位數(shù)量、提升崗位質(zhì)量，離不開經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?！皳屓恕蓖瑯与x不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從廣撒網(wǎng)到專業(yè)化攬才，城市才能逐漸知道自己想要什么“人”，比如廈門市、南昌市，就專門聚焦到一個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行“人才專攻”。

此外，“有利于留住人才的‘軟環(huán)境’也很重要，比如更公平、更自由、更包容的社會(huì)環(huán)境。吸引人才必須回歸其本質(zhì)——人才引得進(jìn)來，還能留得住。”謝良兵說。