記者 | 趙孟
編輯 | 翟瑞民
近日，《南京市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》草案發(fā)布，并公開向社會征求意見。該草案提出，到2035年南京市常住人口規(guī)模將控制在1300萬，引發(fā)外界關(guān)注。
這是中國最新一個公布人口發(fā)展規(guī)劃的省會城市。在此之前，全國已有十多個省會城市提出各自的人口發(fā)展目標(biāo)，并將其納入“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略需要完成的重要指標(biāo)，一些城市甚至面臨“完不成會扣分”的考核壓力。
值得注意的是，人口學(xué)界普遍預(yù)計，我國人口增長的拐點即將到來，未來將面臨人口下降的大趨勢。在此背景下，如何看待這些省會城市制定的人口發(fā)展規(guī)劃？它們能完成目標(biāo)嗎？
為何要“強(qiáng)省會”？
地方政府制定人口發(fā)展規(guī)劃此前多屬于常規(guī)工作，但將人口目標(biāo)納入“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，或視為做大省會城市的一項重要考核指標(biāo)，則是最近幾年才出現(xiàn)的趨勢。
南京大學(xué)社會學(xué)院副院長、人口學(xué)教授陳友華曾主持《南京市“十三五”人口發(fā)展規(guī)劃》的編制工作，并主持了《南京城市人口問題研究》課題的研究工作，他曾提出南京人口倍增計劃，部分建議被采納。他告訴界面新聞，1300萬的人口發(fā)展目標(biāo)是根據(jù)南京人口增長速度測算的結(jié)果，屬于規(guī)劃性質(zhì)的目標(biāo)，并非強(qiáng)制性指標(biāo)。
盡管如此，南京的人口發(fā)展規(guī)劃仍引起不少討論。人們注意到，江蘇省雖未明確提出“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，但這次是該省首次明確省會城市未來的人口發(fā)展目標(biāo)，這也與近年來江蘇省開始重視南京城市地位，并向其傾斜資源和政策的發(fā)展思路有關(guān)。
陳友華介紹，長期以來，南京在中國城市序列中都稍顯“尷尬”。其所在的江蘇省經(jīng)濟(jì)體量位列全國第二，但江蘇省沒有一座一線城市，即便在二線城市排名中，南京也往往排在成都等中西部城市之后。而經(jīng)濟(jì)體量與江蘇在“伯仲之間”的廣東省，則擁有深圳與廣州兩座一線城市。
過去，均衡發(fā)展作為江蘇省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要思路與最終結(jié)果獲得不少肯定，但也相對降低了省會南京的“存在感”。與鄰近強(qiáng)勢的上海市相比，南京的綜合實力、人口規(guī)模等指標(biāo)長期處于全國第10位左右，甚至與近鄰的網(wǎng)紅城市杭州之間的差距也是越拉越大。這導(dǎo)致面對一些國家榮譽(yù)、政策時，強(qiáng)鄰城市可以“躺贏”，而南京必須付出更多。
比如，目前獲批的9個國家中心城市中，北京與上海自然位居前兩位，位于中西部的成都、西安和重慶也被納入其中，但南京只能“望洋興嘆”。在國家中心城市的評價體系中，人口規(guī)模是一項重要指標(biāo)。目前獲批的9座城市，常住人口均超過1000萬人，而南京市2020年時常住人口只有931萬人（七普數(shù)據(jù)）。界面新聞了解到，國家中心城市坐席尚有1個指標(biāo)待確認(rèn)，南京仍在努力爭取中。
華南城市研究會研究員、《中國城市大趨勢》作者凱風(fēng)向界面新聞介紹，江蘇省對南京的重視，或可追溯到2018年的一次中央巡視組通報，這也間接促進(jìn)了各省份“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的出臺。
2018年2月下旬到5月下旬，十九屆中央第一輪巡視開展常規(guī)巡視。當(dāng)年7月，十九屆中央第一輪巡視反饋情況在中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站向社會公布，中央巡視組點名了南京、哈爾濱這兩個副省級城市省會城市作用發(fā)揮不夠的問題。其中，南京市的問題是“省會城市功能作用發(fā)揮不夠”，哈爾濱市的問題是“省會城市龍頭作用發(fā)揮不夠充分”。
隨后，《中共江蘇省委關(guān)于巡視整改進(jìn)展情況的通報》顯示，江蘇省委對南京市省會城市功能作用發(fā)揮不夠問題的整改措施包括：指導(dǎo)南京市充分發(fā)揮位于“一帶一路”交匯點和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略疊加區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，抓住國家將南京定位為特大城市的重大機(jī)遇，進(jìn)一步解放思想，更新發(fā)展理念，提高目標(biāo)定位，完善發(fā)展思路和政策舉措，加快提升省會城市功能和中心城市首位度等。
此后，“強(qiáng)省會”逐漸出現(xiàn)在各省份的規(guī)劃文件中，并成為一種發(fā)展戰(zhàn)略被復(fù)制。界面新聞梳理發(fā)現(xiàn)，近年來，幾乎所有省份的相關(guān)發(fā)展規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)了省會城市的重要地位，截至目前明確提出“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的省份有湖南、湖北、貴州、云南、廣西等十多個，人口往往作為該戰(zhàn)略的一項重要指標(biāo)被明確。其中，又以中西部省份對人口規(guī)模的追求意愿最強(qiáng)烈。
2022年4月19日，湖南省委實施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略暨長株潭都市圈建設(shè)推進(jìn)會在長沙召開。湖南省委、省政府還印發(fā)了《關(guān)于實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略支持長沙市高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，其中提出，到2026年，長沙市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到2萬億元左右，常住人口突破1200萬人，城市經(jīng)濟(jì)首位度超過30%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入達(dá)8萬元。
長沙市發(fā)改委一位人士向界面新聞透露，1200萬常住人口的目標(biāo)，是根據(jù)長沙每年人口增長速度計算的結(jié)果，每年都需要完成相應(yīng)目標(biāo)。2020年長沙市常住人口為1006萬，按照每年增長三四十萬的速度，到2026年應(yīng)該可以完成，但他表示“希望是能超過”。因為人口目標(biāo)和其他37項指標(biāo)一起作為硬性考核，“完不成會被扣分”。
《貴陽市實施“強(qiáng)省會”五年行動方案》則顯示，到2025年，貴陽-貴安將成為首位度更高的省會城市，生產(chǎn)總值達(dá)到7000億元以上，經(jīng)濟(jì)總量在全國省會城市實現(xiàn)位次前移，首位度達(dá)到27%以上；城市常住人口達(dá)到700萬人，城區(qū)常住人口達(dá)到500萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%左右。
界面新聞獲悉，貴陽市委為此專門成立了下設(shè)機(jī)構(gòu)“強(qiáng)省辦”，貴陽市發(fā)改委、公安局等單位均有參與完成人口目標(biāo)的相關(guān)工作。
人口越來越重要
南京雖然沒有明確提出“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，但江蘇省委省政府近幾年已著手將優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)惠政策逐漸向省會南京傾斜，做大做強(qiáng)省會意圖明顯。
凱風(fēng)認(rèn)為，“強(qiáng)省會”概念的意義在于，一個省要推出一個大城市，來參與區(qū)域、甚至全國層面的競爭，包括國家戰(zhàn)略、國家規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面的競爭。這讓做大做強(qiáng)省會城市有了合理性，同時省級層面出臺的一些政策，又強(qiáng)化了這一趨勢。
在中國現(xiàn)行治理模式下，一省的政治中心也往往是經(jīng)濟(jì)、文化、人口等資源的聚集地。凱風(fēng)向界面新聞介紹，過去省會城市一直是本省的發(fā)展重心，但常常招致非議，比如侵占兄弟城市的資源等，因此通?！爸蛔霾徽f”，而“強(qiáng)省會”概念的提出，讓做大做強(qiáng)省會省市變得“名正言順”。
之所以更多中西部城市推出“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，凱風(fēng)認(rèn)為，這與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局有關(guān)。中國東部因產(chǎn)業(yè)、區(qū)位等特點，容易形成城市的多中心發(fā)展模式，比如廣東省的廣州和深圳，福建省的福州、廈門和泉州。這些城市靠近港口，與世界市場最近，省會城市作為發(fā)展“引擎”的作用相對較弱。
而地處內(nèi)陸的中西部城市正好相反，地理和區(qū)位特征使其只能做大做強(qiáng)省會城市，進(jìn)而帶動全省發(fā)展。這也將是未來的長期趨勢。
凱風(fēng)指出，雖然近年來“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略頗受歡迎，但“何為強(qiáng)省會”，目前尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。大眾媒體通常以省會城市的經(jīng)濟(jì)、人口和產(chǎn)業(yè)在全省的占比（即“首位度”）作為衡量依據(jù)。一般認(rèn)為，GDP和人口的占比達(dá)到25-30%，則可視為該城市處于強(qiáng)省會地位。產(chǎn)業(yè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)則較為復(fù)雜。
“但也出現(xiàn)了一個問題，有些省會城市的GDP和人口在本省占比很高，但橫向比較，在全國的體量和規(guī)模卻很小。”凱風(fēng)指出，比如長春和銀川的GDP占比在全?。ㄗ灾螀^(qū)）超過50%，但與全國其他省會城市相比，很難為視為“強(qiáng)省會”。因此，有學(xué)者認(rèn)為，GDP達(dá)到萬億級別，城區(qū)人口達(dá)到特大或超大城市規(guī)模，才應(yīng)被視為處于“強(qiáng)省會”地位。
GDP和人口并不是兩個獨立指標(biāo)，而是正相關(guān)的。在人口負(fù)增長的背景下，越來越多城市意識到人口的資源屬性，因此將人口目標(biāo)作為“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的重要工作對待。
凱風(fēng)認(rèn)為，人口規(guī)模對現(xiàn)代城市發(fā)展有三方面作用：一是人口的勞動資源屬性對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有支撐作用，這一點已有普遍共識；二是在參與國家榮譽(yù)、政策競爭方面的優(yōu)勢，比如申報國家中心城市，修建地跌、摩天大樓等，都需要達(dá)到一定指標(biāo)的人口規(guī)模；三是人口的聚集效應(yīng)，大量人口聚集可以攤薄公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的邊際成本，有助于城市繼續(xù)擴(kuò)容。
陳友華告訴界面新聞，江蘇省一些領(lǐng)導(dǎo)對江蘇與廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距逐漸拉大感到擔(dān)憂，并表示，“以前覺得人口沒那么重要，現(xiàn)在覺得越來越重要了”，因而正在努力探求吸引更多的人來江蘇安家落戶與安居樂業(yè)的良方。
陳友華介紹，GDP仍然是地方政府的重要考核指標(biāo)，而做大“蛋糕”有三個途徑，一是提高勞動生產(chǎn)率、二是提高勞動參與率，三是增加人口。但前兩者的提高都比較難，而增加人口，尤其是通過遷移方式增加人口，對于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、區(qū)位優(yōu)勢比較明顯的南京而言相對容易實現(xiàn)。
他認(rèn)為，城市人口規(guī)模增加有兩條基本的途徑：途徑之一是吸引更多的外地人來南京安家落戶與安居樂業(yè)，如同以往西安、成都等部分城市采取的“搶人大戰(zhàn)”；途徑之二是擴(kuò)大“地盤”，杭州、成都、濟(jì)南、合肥等正是通過幾次行政區(qū)域的擴(kuò)大，實現(xiàn)了人口的快速增加。
陳友華表示，對強(qiáng)鄰環(huán)伺的南京而言，“搶地”的路子很難走通，唯一能做的就是吸引外地人才，構(gòu)建人口遷徙的友好環(huán)境，讓人口“遷得來，留得住、用得好”。界面新聞獲悉，江蘇省和南京市針對該問題已啟動相關(guān)課題研究，預(yù)計不久就會出臺進(jìn)一步吸引外地人口來江蘇安家落戶與安居樂業(yè)的政策措施。
“搶人”競爭回到起點
值得注意的是，2021年，中國人口總數(shù)僅增長48萬，學(xué)界普遍認(rèn)為2022年中國人口將進(jìn)入負(fù)增長，這是否會對一些省會城市完成人口目標(biāo)帶來變數(shù)？
根據(jù)對“七普”數(shù)據(jù)梳理，全國27省份的353個城市，加上4個直轄市，共計357個城市中，有155個城市都出現(xiàn)了常住人口負(fù)增長的情況，占比達(dá)到43.4%，接近一半。
凱風(fēng)介紹，過去各地制定規(guī)劃時，都默認(rèn)人口在逐漸增加，而現(xiàn)在則面臨完全不同的形勢。作為大城市、尤其是國家中心城市，未來很長一段時間仍具有人口吸引力，但中西部的一些省會城市，尤其是一些三四線城市，可能不得不面臨人口數(shù)量持續(xù)萎縮的命運。
陳友華指出，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2022年上半年我國出生人口為523萬，死亡人口531萬，出生人數(shù)少于死亡人數(shù)，上半年出現(xiàn)人口負(fù)增長。他認(rèn)為，雖然距離2022年底還有一個半月左右的時間，但可預(yù)料下半年出生人數(shù)比上半年更少，死亡人數(shù)比上半年更多多，2022年將是中國在正常情況下的人口負(fù)增長“元年”。但他強(qiáng)調(diào)，全國人口進(jìn)入負(fù)增長并不意味著所有地區(qū)城市人口都將減少。
“影響人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的三個變量是出生、死亡和遷徙，當(dāng)前靠出生數(shù)量來提升人口規(guī)模已不現(xiàn)實，但人口遷徙仍然是城市人口增長的主要動力?！标愑讶A指出，尤其是像上海、南京這樣的大城市，未來三五十年，只要允許遷移，并對流入人口給予必要的政策支持與幫助，人口規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，這也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。
據(jù)凱風(fēng)觀察，城市擴(kuò)大人口規(guī)模的手段主要仍是“三板斧”，即“送錢、送房、送戶口”。前幾年，以西安、武漢為首的城市率先以落戶為“搶人”手段，占得先機(jī)，吸引了一批年輕人，但現(xiàn)在“零門檻”落戶政策幾乎覆蓋了所有二線城市，最終的競爭又回到了起點，即一個城市的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)是否有競爭力。
鑒于人口負(fù)增長的大趨勢，陳友華也認(rèn)為，從更長時間維度看，區(qū)域間的“搶人大戰(zhàn)”可能出現(xiàn)“負(fù)和”局面。“ 以前我這里一年增加了兩個人，去你那里一個，我這里還能增加一個；現(xiàn)在我這里本身就少兩個人，還要去你那里一個，就導(dǎo)致我實際減少了三個人”。
他認(rèn)為，要改變這一局面，需要將二十大報告提出的“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”政策落到實處，最終促使低生育率回升。