記者 | 程大發(fā)

編輯 | 翟瑞民

近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），自2022年11月28日—12月28日，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

《征求意見(jiàn)稿》指出，宅基地是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住宅、附屬用房和生活庭院等用地。宅基地屬于農(nóng)民集體所有，依法依規(guī)無(wú)償分配給本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、以戶(hù)為單位占有使用。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確，制定《征求意見(jiàn)稿》有幾個(gè)主要目的，包括規(guī)范農(nóng)村宅基地管理、促進(jìn)宅基地節(jié)約集約利用、保護(hù)農(nóng)村村民合法權(quán)益，以及改善農(nóng)村村民居住條件、助力鄉(xiāng)村振興等。

“我國(guó)農(nóng)村宅基地主要存在一戶(hù)多宅、面積超標(biāo)、違法占用耕地等亂象?！蔽髂辖煌ù髮W(xué)公共管理學(xué)院青年老師、武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員王向陽(yáng)向界面新聞介紹，“目前宅基地領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，本質(zhì)上是過(guò)去一段時(shí)期基層土地管理能力滯后所導(dǎo)致的不合理性土地利用秩序?qū)е?，因此，解決這些亂象，就需要從管理上來(lái)下功夫?！?/p>

2014年底，我國(guó)啟動(dòng)新一輪農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)改革（又稱(chēng)為“三塊地”改革）在全國(guó)33個(gè)地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)。2020年，“三塊地”改革試點(diǎn)擴(kuò)大到104個(gè)縣（區(qū)）和3個(gè)地級(jí)市。至今，試點(diǎn)仍在進(jìn)行中。

國(guó)家也高度重視農(nóng)村宅基地制度建設(shè)和立法工作。2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部曾印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，2020年6月，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》。新土地管理法施行后，2021年9月1日，新修訂的土地管理法實(shí)施條例也開(kāi)始施行，對(duì)宅基地管理提出更多規(guī)范化要求。

此前在2022年8月15日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在答復(fù)全國(guó)政協(xié)委員提案時(shí)介紹，近年來(lái)，該部會(huì)同有關(guān)部門(mén)制發(fā)了一系列政策文件，從規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)，到農(nóng)民宅基地申請(qǐng)審批和監(jiān)管，初步形成了完整的管理制度體系。在此基礎(chǔ)上，該部正在研究起草《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（草案）》，擬對(duì)宅基地合理布局、申請(qǐng)審批、使用、流轉(zhuǎn)、退出、監(jiān)督管理等作出規(guī)定，以進(jìn)一步規(guī)范宅基地管理，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

界面新聞注意到，本次《征求意見(jiàn)稿》多項(xiàng)條款對(duì)宅基地管理領(lǐng)域的一些熱點(diǎn)問(wèn)題予以回應(yīng)。其中明確，宅基地不得買(mǎi)賣(mài)。農(nóng)村村民新建住宅的，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，從嚴(yán)從緊控制占用耕地，不得占用永久基本農(nóng)田。農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其面積不得超過(guò)本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

《征求意見(jiàn)稿》特別指出，不得強(qiáng)制農(nóng)村村民搬遷退出宅基地、集中上樓居?。晦r(nóng)村村民對(duì)合法取得的宅基地使用權(quán)、利用宅基地建造的住宅及其附屬設(shè)施，可以依法申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記；禁止借出租名義買(mǎi)賣(mài)宅基地；允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶(hù)的條件；嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地，對(duì)城鎮(zhèn)居民非法占用宅基地建造的住宅或購(gòu)買(mǎi)的農(nóng)戶(hù)住宅依法不予辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

在王向陽(yáng)看來(lái)，此次《征求意見(jiàn)稿》重點(diǎn)是在宅基地使用權(quán)激活方面作出制度安排，“比如農(nóng)村宅基地到底能不能出租？能不能抵押？能不能做其他經(jīng)營(yíng)？”另一方面，農(nóng)村大量閑置的宅基地如何處置，也是《征求意見(jiàn)稿》所關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。

《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員可以通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等多種方式，依法依規(guī)盤(pán)活利用合法取得、權(quán)屬清晰的農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。各地應(yīng)當(dāng)因地制宜制定閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用的扶持政策和監(jiān)管要求。

王向陽(yáng)介紹，在幾十年制度實(shí)踐中，我國(guó)農(nóng)村宅基地管理經(jīng)歷了由農(nóng)戶(hù)擁有所有權(quán)的“私有私用”到村社集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)擁有使用權(quán)的“公有私用”，再到當(dāng)前所有權(quán)歸集體、資格權(quán)歸成員、使用權(quán)開(kāi)放的“三權(quán)分置”制度框架演變歷程。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)宅基地制度變遷和基本問(wèn)題是有基本共識(shí)的，但在改革思路上分歧較大。

一部分學(xué)者認(rèn)為，在國(guó)家層面針對(duì)農(nóng)民的指導(dǎo)性基本社會(huì)保障尚未建立起來(lái)之前，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地具有強(qiáng)烈的社會(huì)保障屬性，因此不宜將其草率地納入市場(chǎng)交易范疇；與之相對(duì)的另一些學(xué)者則認(rèn)為，隨著城鄉(xiāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民對(duì)宅基地用益物權(quán)的要求不斷加強(qiáng)，在承認(rèn)并堅(jiān)持生存保障屬性的同時(shí)，也要重視并實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。直到現(xiàn)在，是否激活農(nóng)村土地（宅基地）的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，仍然是一個(gè)重要的爭(zhēng)議點(diǎn)。

對(duì)此，王向陽(yáng)認(rèn)為，討論宅基地議題時(shí)，應(yīng)該考慮到我國(guó)存在明顯的區(qū)域發(fā)展差異這一基本國(guó)情。宅基地改革不能脫離廣大農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民訴求而在真空中靠想象運(yùn)行?！拔覀儚V袤的國(guó)土上，既存在著東部與中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，也存在民族與民族之間、社會(huì)結(jié)構(gòu)維度上的社會(huì)文化差異?！蓖跸蜿?yáng)說(shuō)，因此，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障屬性和強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)屬性的兩種觀點(diǎn)都有特定所指，而實(shí)行財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地制度改革，“這種方式多適合發(fā)達(dá)地區(qū)的土地，因?yàn)橥恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)需要建立在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，單靠制度規(guī)定是解決不了中西部農(nóng)村普遍突出的宅基地閑置、面積超標(biāo)等土地利用問(wèn)題的?！?/p>

王向陽(yáng)表示，在長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，得益于外來(lái)資本進(jìn)入，中西部勞動(dòng)力也來(lái)聚攏，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行較好的前提下，土地才具有較高的價(jià)值。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，制度規(guī)定賦予農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的意義則較小。制度即使規(guī)定宅基地可以抵押、貸款、流轉(zhuǎn)、入股等等，但實(shí)踐中，由于土地價(jià)值低，該閑置的還是會(huì)閑置。

因此，王向陽(yáng)認(rèn)為，我國(guó)目前推行宅基地制度改革，應(yīng)該是在財(cái)產(chǎn)權(quán)激活農(nóng)村土地的主導(dǎo)思路下，各地根據(jù)實(shí)際需要來(lái)靈活援引國(guó)家既有的政策內(nèi)容，“相當(dāng)于我們應(yīng)該有一個(gè)完備的政策工具箱，有激活財(cái)產(chǎn)權(quán)需求的地區(qū)，依據(jù)國(guó)家政策制定地區(qū)制度；如果沒(méi)有這樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，它就不用政策工具，它可以結(jié)合如人居環(huán)境整治等其他工作來(lái)靈活推進(jìn)宅基地問(wèn)題的有效解決?！?/p>