記者 | 楊舒鴻吉

2022年12月19日，中共中央、國務(wù)院正式對外發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》提出20條政策舉措，包括建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，建立合規(guī)高效、場內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，建立體現(xiàn)效率、促進公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度，建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度等。

上海數(shù)據(jù)交易所研究院院長、復旦大學管理學院教授黃麗華認為，《意見》的出臺標志著我國數(shù)據(jù)要素市場從無序自發(fā)探索進入有序規(guī)范的正式探索。

數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是本世紀最具時代特征的生產(chǎn)要素。關(guān)于數(shù)據(jù)要素的認識，尤其是關(guān)于數(shù)據(jù)要素流通交易和使用問題，大家認識尚未一致。黃麗華認為，《意見》文為大家統(tǒng)一認識提供的基礎(chǔ)。

在她看來，數(shù)據(jù)要素的權(quán)屬及其確立規(guī)則的不清晰，一直來是影響數(shù)據(jù)要素流通交易的制約因素。此次出臺的《意見》厘清了諸多模糊不清的關(guān)系，并確立的權(quán)威規(guī)則。

在“探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度”中，《意見》明確提出了建立公共數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)三類數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)制度，并創(chuàng)造性地提出了數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制。

“以往在法學界討論比較多的是關(guān)于數(shù)據(jù)的所有權(quán)和使用權(quán)，這種兩權(quán)的分置一直來無法得到滿意的解決方案，也無法解決實踐中的問題。這次提出的三權(quán)分置是基于數(shù)據(jù)要素流通過程中不同權(quán)利主體、不同權(quán)利客體的分置，相互之間不是派生關(guān)系，而是結(jié)構(gòu)性關(guān)系，即在數(shù)據(jù)要素流通基本邏輯結(jié)構(gòu)中可以體現(xiàn)這種相互關(guān)系?！秉S麗華告訴記者。

此外，《意見》認可了數(shù)據(jù)以“產(chǎn)品”形態(tài)流通的行業(yè)實踐，認識到通過數(shù)據(jù)產(chǎn)品化，可以將勞動、資本等生產(chǎn)要素附著在數(shù)據(jù)要素上，提供更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)要素供給。

“三權(quán)分置淡化了所有權(quán)，因此，相應(yīng)的用益權(quán)也就不必去過分強調(diào)了?！秉S麗華說。

她指出，《意見》根據(jù)數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)生成特征，分別界定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方享有的合法權(quán)利，并提出了研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式的要求，“這些新的觀點值得我們今后深入研究和探索”。

對于公共數(shù)據(jù)的使用，此次《意見》明確界定了公共數(shù)據(jù)的范圍，共包含兩類主體（黨政機關(guān)、企事業(yè)單位）在兩類過程（依法履職、提供公共服務(wù)）中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。企業(yè)采集的數(shù)據(jù)如果包含“公共利益”或與公共服務(wù)相關(guān)，則應(yīng)定位為公共數(shù)據(jù)而非企業(yè)數(shù)據(jù)。

黃麗華分析，公共數(shù)據(jù)具有部門依附性，根據(jù)“公共選擇理論”，當部門利益不能與公共利益相匹配時，就會形成“數(shù)據(jù)孤島”?！斑@也部分解釋了公共數(shù)據(jù)開放共享始終不盡人意的原因，需要探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的新機制?！?/p>

《意見》在提出“加強公共數(shù)據(jù)匯聚共享和開放開發(fā)”的同時，提出了“統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理”的要求。黃麗華認為，這是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基本思路，針對不同的數(shù)據(jù)內(nèi)容、不同的使用目的，設(shè)置了不同的授權(quán)使用的方式。

與公共數(shù)據(jù)并存的是企業(yè)數(shù)據(jù)。此次《意見》界定了企業(yè)數(shù)據(jù)的范圍，提出“對各類市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動中采集加工的不涉及個人信息和公共利益的數(shù)據(jù)，市場主體享有依法依規(guī)持有、使用、獲取收益的權(quán)益，保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報，加強數(shù)據(jù)要素供給激勵”。

黃麗華認為，《意見》采用了“產(chǎn)生+排除”方式，即由企業(yè)采集加工產(chǎn)生，并排除其中涉及個人信息（個人數(shù)據(jù)）和公共利益（公共數(shù)據(jù)）的部分，鼓勵國企、行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)帶頭通過合規(guī)流通途徑，為市場提供高質(zhì)量的供給數(shù)據(jù)。

此次出臺的《意見》有助于建立高效合規(guī)、場內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度。

在黃麗華看來，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，是培育數(shù)據(jù)要素市場最關(guān)鍵的組成部分?！兑庖姟方?shù)據(jù)流通準入標準規(guī)則體系，為數(shù)據(jù)要素市場安全高效運行提供基礎(chǔ)保障，并強化市場參與主體的數(shù)據(jù)合規(guī)治理，這是保障數(shù)據(jù)要素流通參與者安全合規(guī)的要求，還通過區(qū)分使用場景和用途用量，建立數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)使用規(guī)范。

《意見》還提出要加強對企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)體系建設(shè)和實施監(jiān)管，嚴厲打擊黑市交易，依法取締數(shù)據(jù)流通黑灰色產(chǎn)業(yè)，這是加強數(shù)據(jù)流通全流程的監(jiān)管要求。

她特別強調(diào)，就數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價問題，《意見》明確提出了公共數(shù)據(jù)按政府指導定價有償使用、企業(yè)和個人信息數(shù)據(jù)市場自主定價的基本原則?！霸摱▋r原則的確立，符合我國《價格法》的相關(guān)要求?！?/p>

在“統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場所”中，《意見》強調(diào)了由四類市場建設(shè)主體構(gòu)成的多層次數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)，即國家級數(shù)據(jù)交易所、地區(qū)性交易機構(gòu)、行業(yè)性交易機構(gòu)以及場外交易機構(gòu)，其中前三者是場內(nèi)交易機構(gòu)。在提出了場內(nèi)三類市場的互聯(lián)互通要求的同時，《意見》鼓勵場外交易商進入場內(nèi)交易。

黃麗華指出，全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)，離不開基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)體系的建設(shè)?！兑庖姟诽岢隽藰?gòu)建集約高效的數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)設(shè)施，為場內(nèi)和場外交易提供低成本、高效率、可信賴的流通環(huán)境。

此外，《意見》還明確了培育交易服務(wù)的生態(tài)體系，并針對不同的應(yīng)用場景，探索安全規(guī)范的數(shù)據(jù)跨境流動方式。黃麗華認為，這將有助于進一步明確在國家層面探索建立多部門協(xié)調(diào)配合、多渠道便利化的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管機制和監(jiān)管體系。