文|文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論 小軍哥

編輯|半島

近年來(lái)，為了適應(yīng)旅游業(yè)由游覽觀光向休閑度假轉(zhuǎn)變的新趨勢(shì)，滿足大眾多元化、集聚化、高品質(zhì)的休閑度假旅游需求，文化和旅游部（原國(guó)家旅游局）積極探索國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)創(chuàng)建工作，在推動(dòng)各地度假旅游業(yè)態(tài)發(fā)展、促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、豐富產(chǎn)品供給等方面發(fā)揮了重要作用。截至目前，全國(guó)共有國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)60家，省級(jí)旅游度假區(qū)約700余家。

1月11日，文化和旅游部發(fā)布公告，根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《旅游度假區(qū)等級(jí)劃分》與《國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)管理辦法》，確定秦皇島市北戴河度假區(qū)、上海國(guó)際旅游度假區(qū)、常熟虞山文化旅游度假區(qū)等15家旅游度假區(qū)為新一批國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)。

那么，什么是國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)？截至目前已經(jīng)建成國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)多少家？成功創(chuàng)建的背后有何“秘訣”？未來(lái)如何順應(yīng)觀光+休閑+度假的綜合發(fā)展趨勢(shì)？本期文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）將逐一進(jìn)行解讀和盤點(diǎn)。

國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)的由來(lái)與發(fā)展

國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)并非新生事物。據(jù)文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）梳理，迄今為止，先后歷時(shí)30余年，歷經(jīng)試點(diǎn)探索、規(guī)范創(chuàng)建與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等三個(gè)重要發(fā)展階段。

九十年代初，為進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，鼓勵(lì)吸引外資，加快推動(dòng)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展。1992年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于試辦國(guó)家旅游度假區(qū)有關(guān)問題的通知》（〔1992〕國(guó)發(fā)第46號(hào)），首次提出建設(shè)國(guó)家旅游度假區(qū)，并明確“國(guó)家旅游度假區(qū)是符合國(guó)際度假旅游要求，以接待海外游客為主的綜合性旅游區(qū)?！睆膰?guó)家層面，正式開啟了旅游度假區(qū)試點(diǎn)之路。

同年10月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意大連金石灘、青島石老人、江蘇太湖等11處為國(guó)家旅游度假區(qū)，1993年國(guó)務(wù)院批復(fù)同意將江蘇太湖國(guó)家旅游度假區(qū)拆分更名為“蘇州太湖國(guó)家旅游度假區(qū)”和“無(wú)錫太湖國(guó)家旅游度假區(qū)”，因此首批國(guó)家旅游度假區(qū)共12家。

值得注意的是，初始階段，國(guó)家旅游度假區(qū)在認(rèn)定形式上體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的原則，其功能定位主要針對(duì)國(guó)際旅游市場(chǎng)和接待入境中國(guó)內(nèi)地游客。當(dāng)時(shí)，由于國(guó)內(nèi)度假旅游尚未興起，加之消費(fèi)偏高，首批12家國(guó)家旅游度假區(qū)除了三亞亞龍灣和大連金石灘稍有影響外，其余度假區(qū)均未達(dá)到預(yù)期目的，建設(shè)陷入停滯狀態(tài)。

1999年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》，旅游“黃金周”就此誕生。此后10年間，在假日旅游高位推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)休閑度假游市場(chǎng)潛力持續(xù)釋放，為推動(dòng)旅游度假區(qū)建設(shè)提供了較為成熟的發(fā)展條件。2009年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》提出，有序推進(jìn)國(guó)家旅游度假區(qū)發(fā)展。

2011年，原國(guó)家旅游局出臺(tái)《旅游度假區(qū)等級(jí)劃分》（GB/T26358-2010）明確，旅游度假區(qū)是具有良好的資源與環(huán)境條件，能夠滿足游客休憩、康體、運(yùn)動(dòng)、益智、娛樂等休閑需求的，相對(duì)完整的度假設(shè)施聚集區(qū)；其等級(jí)劃分從高到低依次為國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)、省級(jí)旅游度假區(qū)。隨后，北京、上海、江蘇等?。▍^(qū)、市）加快推動(dòng)旅游度假區(qū)創(chuàng)建。

2015年4月，國(guó)家旅游局正式下發(fā)《旅游度假區(qū)等級(jí)管理辦法》（旅辦發(fā)〔2015〕81號(hào)）及《旅游度假區(qū)等級(jí)劃分細(xì)則》，重新啟動(dòng)國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)評(píng)定工作。同年11月，吉林長(zhǎng)白山等17家旅游度假區(qū)被認(rèn)定為首批國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)。此后，國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)創(chuàng)建評(píng)定工作正式進(jìn)入規(guī)范化和常態(tài)化。并分別于2018年、2019年認(rèn)定公布了第二批9家和第三批4家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)。

2019年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)文化和旅游消費(fèi)潛力的意見》提出，打造一批具有文旅特色的高品位休閑度假產(chǎn)品。2019年12月，文旅部在2015版《旅游度假區(qū)等級(jí)管理辦法》基礎(chǔ)上制定出臺(tái)了《國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)管理辦法》，并對(duì)旅游度假區(qū)重新作出界定，即“旅游度假區(qū)，是指為旅游者提供度假休閑服務(wù)、有明確的空間邊界和獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的區(qū)域”。

通過規(guī)范國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)認(rèn)定和管理機(jī)制，有力地促進(jìn)旅游度假區(qū)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，品牌影響力和吸引力不斷增強(qiáng)。2020年12月，文旅游部依據(jù)新的管理辦法，公布了崇禮冰雪旅游度假區(qū)等第四批15家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)名單。加上此次新認(rèn)定的15家，截至目前全國(guó)五批次共計(jì)60家旅游度假區(qū)（不含國(guó)務(wù)批準(zhǔn)的12家試點(diǎn)）入選國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)。

60家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)分布及特點(diǎn)

綜合前文分析可見，國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)作為“國(guó)字號(hào)”品牌之一，與5A級(jí)景區(qū)除了概念上有所區(qū)別外，其設(shè)立目的、功能構(gòu)成、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)在邏輯也有所不同。5A級(jí)景區(qū)側(cè)重于觀光旅游，以游客入園量和門票收入為支撐；而國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)則兼具觀光游與休閑度假游，主要以接待休閑度假游客為主體，更加注重配套服務(wù)和綜合業(yè)態(tài)。

此外，關(guān)于國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)如何創(chuàng)建、申報(bào)與評(píng)定？文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）已作過過多次解讀（請(qǐng)參考我們前期推文《重磅！「國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)」怎么報(bào)？怎么評(píng)？怎么管？看這里！》以及《30家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)將添新成員，老將給新兵什么建議？》），不再贅述，重點(diǎn)就國(guó)家級(jí)度假區(qū)分布及特點(diǎn)作詳細(xì)分析。

一是地域分布呈“東強(qiáng)西大北少”。

目前，入選的五批次60家國(guó)家旅游度假區(qū)主要分布于23個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），約占全國(guó)行政區(qū)劃的三分之二。按地域劃分，東部地區(qū)有8個(gè)省市共入選28家，西部地區(qū)有8個(gè)?。▍^(qū)、市）共入選18家，中部地區(qū)有5個(gè)省份共入選12家，東北地區(qū)有2個(gè)省份各入選1家，總體呈“東強(qiáng)西大北少”態(tài)勢(shì)。

從數(shù)量分布情況看，浙江省暫居榜首，共入選8家；江蘇和山東位列二甲，各有6家入選；云南、四川、江西并列第三，各有4家；湖南省共有3家；廣東、廣西、河南、湖北、重慶、貴州、河北、上海、陜西各有2家；福建、安徽、海南、吉林、西藏、黑龍江省、新疆各有1家。令人遺憾的是，北京和天津2個(gè)國(guó)家級(jí)旅游城市尚未實(shí)現(xiàn)“零突破”。

△60家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)數(shù)量分布（制圖：小軍哥）

二是資源類型和開發(fā)模式日趨多元。

據(jù)文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）分類統(tǒng)計(jì)，在現(xiàn)有的60家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)中，河湖型有20家，山地型有12家，海濱型有8家，溫泉型有7家，綜合型有6家，冰雪、林森和古城小鎮(zhèn)型各2家，莊園型1家。其中，河湖型、山地型旅游度假區(qū)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，溫泉和濱海旅游度假區(qū)異軍突起。

從類型分析可見，國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)除了常見的湖泊、溫泉、山地、森林等類型外，近年來(lái)隨著市場(chǎng)需求的多樣化，還涌現(xiàn)出一批綜合型、古城古鎮(zhèn)型、冰雪型、康養(yǎng)型等新型旅游度假區(qū)，反映了不同地域、不同資源、不同主體和不同階段的發(fā)展特點(diǎn)，資源開發(fā)和建設(shè)日趨多元化、地域化、主題化。例如，在8家海濱型度假區(qū)中山東省就占6家，與地域資源稟賦高度匹配。

△國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)類型分布（制圖：小軍哥）

三是整體規(guī)模與核心產(chǎn)品各具特色。

2022年出臺(tái)的《旅游度假區(qū)等級(jí)劃分》(GB/T 26358-2022)規(guī)定，國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積應(yīng)“不小于5平方公里”（此前為不小于8平方公里）。從5批次60家度假區(qū)面積看，各度假區(qū)規(guī)劃面積差異較大，從10平方公里到數(shù)百方公里不等（詳見下表）。其中，總規(guī)劃面積超過200平方公里就有3家，分別是浙江東錢湖旅游度假區(qū)（230km2）、浙江湖州太湖旅游度假區(qū)（225km2）、云南玉溪撫仙湖旅游度假區(qū)（216km2）。

除了規(guī)劃面積差異化外，國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)依托不同的資源環(huán)境，在產(chǎn)業(yè)布局和核心度假產(chǎn)品打造方面也各具特色，更加強(qiáng)化“住”的品牌性，突出“游”的體驗(yàn)性，聚焦“娛”的多樣性，以及旅游綜合服務(wù)的品質(zhì)化和系統(tǒng)化，盡可能滿足不同層次客戶的需求。在區(qū)域布局上，常見的模式是“核心景區(qū)+外圍度假”“酒店群+主題樂園”等，從此次入選的15家度假區(qū)分析便可見一斑（詳見下表）。

四是綜合經(jīng)濟(jì)效益整體優(yōu)于5A級(jí)景區(qū)。

國(guó)家旅游度假區(qū)，代表了我國(guó)旅游度假產(chǎn)品的最高水平，是旅游業(yè)由觀光旅游向兼顧觀光與休閑度假轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要載體，也是適應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)升級(jí)、足美好休閑度假生活的必然需要。與傳統(tǒng)核心旅游景區(qū)相比較，品牌吸引力、消費(fèi)聚合力和經(jīng)濟(jì)效益整體優(yōu)于5A級(jí)景區(qū)，尤其是接待過夜游客的比重較高。

據(jù)文旅部數(shù)據(jù)顯示，2018年全年，全國(guó)26家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)旅游接待總?cè)藬?shù)9667.54萬(wàn)人次，接待總收入626.86億元。2019年全年，30家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)旅游接待總?cè)藬?shù)10667.54萬(wàn)人次，旅游接待總收入723.86億元，同比分別增長(zhǎng)1031%和15.47%。

2020年受疫情影響，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)跌入冰點(diǎn)，但在城市微度假、近郊休閑、健康養(yǎng)生等熱點(diǎn)助推下，度假旅游迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。據(jù)文旅游數(shù)據(jù)顯示，2020年前第三季度，30家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)旅游接待總?cè)藬?shù)4426.18萬(wàn)人次，環(huán)比上漲82.57%；旅游接待總收入249.19億元，環(huán)比上漲90.88%。

與此同時(shí)，省級(jí)旅游度假區(qū)建設(shè)成效斐然。據(jù)文旅游數(shù)據(jù)顯示，2018年全年，456家省級(jí)旅游度假區(qū)旅游接待總?cè)藬?shù)10.84億人次，旅游接待總收入4878.98億元；2020年前第三季度，515家省級(jí)旅游度假區(qū)旅游接待總?cè)藬?shù)2.93億人次，旅游接待總收入1358.42億元，收入環(huán)比上漲37.69%。

此外，省級(jí)層面度假區(qū)建設(shè)也成為推動(dòng)旅游業(yè)提質(zhì)增效的重要抓手，涌現(xiàn)出了江蘇、浙江等一批全國(guó)領(lǐng)跑者。據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，江蘇省已建成省級(jí)旅游度假區(qū)55家，全年共接待游客1.41億人次，占全省接待境內(nèi)外游客總量的19.84%。其中，宜興陽(yáng)羨生態(tài)旅游度假區(qū)接待游客575萬(wàn)人次，旅游總營(yíng)收達(dá)33億元，分別同比增長(zhǎng)35.6%和78.4%。

當(dāng)前旅游度假區(qū)存在問題與發(fā)展趨勢(shì)

誠(chéng)然，經(jīng)過30多年的探索實(shí)踐，我國(guó)旅游度假區(qū)建設(shè)取得了顯著成效，已成為入境旅游和國(guó)內(nèi)度假旅游的核心載體，以及推動(dòng)文化和旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和促進(jìn)旅游消費(fèi)升級(jí)的重要引擎。但是，在建設(shè)發(fā)展過程中也存在不容忽視的認(rèn)知誤區(qū)和現(xiàn)實(shí)問題。

一是管理機(jī)制不健全，機(jī)構(gòu)設(shè)立不及時(shí)。2022年出臺(tái)的《旅游度假區(qū)等級(jí)劃分》(GB/T 26358-2022)硬性指標(biāo)明確規(guī)定，旅游度假區(qū)“應(yīng)具有統(tǒng)一獨(dú)立有效的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)”。但在創(chuàng)建過程中，一些度假區(qū)并沒有按要求第一時(shí)間成立專門的管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致度假區(qū)規(guī)劃、管理、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)等工作滯后。例如，剛?cè)脒x的山東省煙臺(tái)金沙灘旅游度假區(qū)，近日才著手成立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。

二是面積規(guī)劃邊界不清，片面貪大求全。依據(jù)《旅游度假區(qū)等級(jí)劃分》(GB/T 26358-2022)規(guī)定，國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積應(yīng)“不小于5平方公里”。由于規(guī)定未對(duì)最大邊界作出限制，部分地區(qū)在編制度假區(qū)規(guī)劃時(shí)貪大求全，導(dǎo)致度假區(qū)規(guī)劃面積過大，與生態(tài)保護(hù)區(qū)、A級(jí)景區(qū)管理邊界不清，開發(fā)與保護(hù)矛盾突出，影響后期配套設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。例如，前文提到浙江湖州太湖（225km2）、云南玉溪撫仙湖（216km2），均超過了基準(zhǔn)線的數(shù)十倍。

三是產(chǎn)品同質(zhì)化較高，高品質(zhì)業(yè)態(tài)不足。從前文度假區(qū)類型分析可見，在現(xiàn)有的60家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)中，主要以河湖型、溫泉型、山地型等為主要開發(fā)模式，在業(yè)態(tài)布局上多為串聯(lián)式、捆綁式、組團(tuán)式，缺少多元化、融合化和集聚類娛樂項(xiàng)目或高熱度消費(fèi)場(chǎng)景，各消費(fèi)版塊之間互動(dòng)性、拉動(dòng)性、體驗(yàn)性不高，整體呈現(xiàn)“核心區(qū)熱、周邊偏冷”的消費(fèi)態(tài)勢(shì)，不同程度制約了度假區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

“十四五”時(shí)期，我國(guó)將全面進(jìn)入大眾旅游時(shí)代，休閑度假旅游發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，尤其在疫后旅游消費(fèi)升級(jí)重構(gòu)的背景下，旅游度假區(qū)如何抓住機(jī)遇，創(chuàng)新業(yè)態(tài)升級(jí)產(chǎn)品，走上高質(zhì)量發(fā)展道路，是當(dāng)下面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)（請(qǐng)參考我們前期推文《“十四五”文旅融合升級(jí)：如何建設(shè)一批世界級(jí)旅游景區(qū)和度假區(qū)》）。為此，文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）分析認(rèn)為，應(yīng)著力從以下幾個(gè)方面傾情用力。

一是強(qiáng)化政策引領(lǐng)，緊跟發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)家《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》等文件均提出，以國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)及重大度假項(xiàng)目為基礎(chǔ)，結(jié)合文化遺產(chǎn)、主題娛樂、精品演藝、商務(wù)會(huì)展、城市休閑、體育運(yùn)動(dòng)、生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)等打造核心度假產(chǎn)品和精品演藝項(xiàng)目，豐富夜間文旅產(chǎn)品，建設(shè)一批具有文化底蘊(yùn)的世界級(jí)旅游度假區(qū)。從政策層面對(duì)度假區(qū)建設(shè)提出了新要求，并對(duì)9大核心度假產(chǎn)品進(jìn)行明確。

二是優(yōu)化空間布局，開發(fā)互動(dòng)業(yè)態(tài)。度假區(qū)重在旅游生活方式的營(yíng)造，既需要有核心吸引力，也需要多樣的休閑產(chǎn)品及配套設(shè)施。要摒棄“大而全”的過度規(guī)劃與開發(fā)模式，以宜居宜游宜業(yè)為前提，以滿足本地居民休閑生活與外地游客旅游度假需要為基礎(chǔ)，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化和個(gè)性化相統(tǒng)一，結(jié)合區(qū)域資源優(yōu)化空間布局，創(chuàng)新打造定制化旅游產(chǎn)品、旅游線路，開發(fā)體驗(yàn)性、互動(dòng)性強(qiáng)的旅游項(xiàng)目，形成度假產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。

三是堅(jiān)持以文塑旅，推動(dòng)文旅融合。歷史文化是區(qū)域生命力所在，也是度假區(qū)旅游產(chǎn)品特色化的集中體現(xiàn)。因此，在度假區(qū)建設(shè)過程中，要堅(jiān)持提升硬件和優(yōu)化軟件并舉、提高服務(wù)品質(zhì)和改善文化體驗(yàn)并重，充分利用區(qū)域歷史文化街區(qū)、公共文化設(shè)施、特色商業(yè)與餐飲美食等資源，加強(qiáng)文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)活化利用，形成一批兼具文化和旅游特色的新產(chǎn)品、新場(chǎng)景、新業(yè)態(tài)，為度假區(qū)高質(zhì)量發(fā)展賦魂賦能。

四是加強(qiáng)品牌建設(shè)，做大市場(chǎng)營(yíng)銷。國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)是繼5A級(jí)景區(qū)后又一塊國(guó)家級(jí)旅游“金字招牌”，但無(wú)論是宣傳營(yíng)銷的廣度和強(qiáng)度都不及景區(qū)，導(dǎo)致一些高品質(zhì)旅游度假區(qū)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)知曉度和知名度不高，甚至鮮為人知。為此，各地要積極構(gòu)建“大宣傳、全媒體、多渠道”宣傳營(yíng)銷體系，深化同主流媒體和在線旅游平臺(tái)合作，多措并舉加強(qiáng)旅游度假區(qū)品牌建設(shè)，提升國(guó)家級(jí)度假區(qū)品牌傳播力和市場(chǎng)吸引力。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，隨著疫情防控政策適時(shí)優(yōu)化調(diào)整，國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)正穩(wěn)步加快復(fù)蘇，休閑度假旅游供給需求持續(xù)高位增長(zhǎng)。今后一段時(shí)期，現(xiàn)有這份家國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)名單將進(jìn)一步擴(kuò)容，度假區(qū)建設(shè)也將由滿足國(guó)內(nèi)閑度假旅游轉(zhuǎn)向參與全球休閑旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。為此，必須以創(chuàng)建世界級(jí)旅游度假區(qū)為牽引，持續(xù)推進(jìn)國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化、國(guó)際化、品質(zhì)化建設(shè)，迎接即將到來(lái)的入境旅游新風(fēng)口。

參考文獻(xiàn)：

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