記者 | 趙孟

編輯 | 翟瑞民

2023年初，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市6個街道被撤銷，并設為鎮(zhèn)。這場“撤街設鎮(zhèn)”式操作被解讀為“逆城市化”，引起持續(xù)熱議。

在伊春市，烏翠區(qū)下轄的烏馬河、錦山兩個街道撤并為烏馬河鎮(zhèn)，向陽、曙光兩個街道撤并為翠巒鎮(zhèn)。在友好區(qū)，雙子河街道變?yōu)殡p子河鎮(zhèn)，鐵林街道變?yōu)殍F林鎮(zhèn)。而在與之相鄰的齊齊哈爾市，則將碾子山區(qū)的富強街道撤銷，設立華安鎮(zhèn)。

近年來，東北人口問題不時觸發(fā)各種解讀。有觀點認為，此輪“撤街設鎮(zhèn)”因人口流失而起，將導致政府權(quán)力收縮、“鐵飯碗”被打破，或引發(fā)連鎖反應。

界面新聞采訪兩市的建鎮(zhèn)籌備工作組成員等有關(guān)人士獲悉，人口流失只是“撤街設鎮(zhèn)”一方面的原因，作為資源型城市轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，或許才是當?shù)刈龀鲂姓^(qū)劃調(diào)整的主要考量?！俺方衷O鎮(zhèn)”并非政府收縮，相反擴大了基層政府權(quán)力，方便制定政策吸引人口。

此次撤銷街道最多的伊春是一座典型的森林資源型城市，也曾是中國“最后一個政企合一城市”，其氣候特征和資源利用政策變化導致的人口流失，迫使當?shù)馗淖儼l(fā)展模式，此前已經(jīng)過幾輪行政區(qū)劃改革?！俺方衷O鎮(zhèn)”，只是這場行政區(qū)劃改革的延續(xù)。

資源型城市遭遇人口流失

不同于一般城市，伊春市因林而生，小興安嶺縱貫全境，是全國重點國有林區(qū)。因其特殊的資源稟賦，從1964年開始，伊春實行“政企合一”體制，企業(yè)的負責人也是市政府領(lǐng)導人。

伊春市建鎮(zhèn)籌備工作組一位成員向界面新聞介紹，1980年代開始，伊春面臨林業(yè)資源危機。至2013年，伊春全面停止天然林商業(yè)采伐，數(shù)萬職工面臨轉(zhuǎn)型。由于此前來工作的多是外地人，他們選擇離開伊春。從那時起，伊春的人口開始流失。

除了資源政策的轉(zhuǎn)變，當?shù)氐淖匀粴夂蛞彩侨丝诹魇У囊粋€原因。這位人士介紹，冬天的伊春氣溫降到零下數(shù)十度，即便最近全國已經(jīng)立春，伊春最低氣溫仍是零下20多度，罹患心血管病的人較多，不少無法忍受寒冷的人選擇離開。而且冬天取暖費用高，這讓一些外來人員望而卻步。

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，伊春市常住人口為878881人，與2010年第六次全國人口普查的1148126相比減少26.93萬人，下降23.45%，年平均增長率為-2.64%。在黑龍江省內(nèi)位列倒數(shù)第三，僅比七臺河市、大興安嶺地區(qū)多。

全面停止天然林商業(yè)采伐后，伊春經(jīng)濟發(fā)展模式面臨巨大調(diào)整。公開資料顯示，2014年伊春市GDP同比下降9%，地方財政收入下降17.4%。2016年，伊春市被納入第一批國家重點生態(tài)功能區(qū)，承擔水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態(tài)功能。伊春為了適應新的發(fā)展定位，當務之急是對“政企合一”體制進行改革。

2018年10月，原伊春林業(yè)管理局改制為黑龍江伊春森工集團有限責任公司，從伊春市政府剝離。隨后，伊春市下轄的17個“政企合一”行政區(qū)進行剝離，行政區(qū)劃也重新調(diào)整，變?yōu)椤耙皇?、五縣、四區(qū)”，減少了7個行政區(qū)。

涉及此次撤銷街道設鎮(zhèn)的烏翠區(qū)，即由原翠巒區(qū)和原烏馬河的部分行政區(qū)組成；現(xiàn)在的友好區(qū)，由原來的上甘嶺區(qū)和友好區(qū)組成。前述建鎮(zhèn)籌備組成員介紹，撤銷的行政區(qū)均屬于正處級單位，合并后相當于兩個正處級單位變成一個正處級單位，保留在政府的人員大幅減少，80%的人員轉(zhuǎn)崗到了新成立的企業(yè)。這一方面意味著行政成本降低，也顯示人口流失仍將持續(xù)。

烏翠區(qū)和友好區(qū)的人口變化趨勢，與伊春全市同步。以烏翠區(qū)為例，“七普”數(shù)據(jù)顯示，該區(qū)全區(qū)人口為72259人，與2010年“六普”的76376相比，減少4117人，下降5.39%，年平均增長率為-0.55%。值得注意的是，烏翠區(qū)的人口在伊春市10個縣級行政區(qū)中位列第四，但GDP卻排到了倒數(shù)第三位。

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，對五類不同定位的縣城發(fā)展方向進一步提出要求。

對于像烏翠區(qū)這樣的生態(tài)功能縣區(qū)，上述文件明確，“推動位于重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強公共服務供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，為保護修復生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。”

“爭取鄉(xiāng)村振興項目支持”

中國政法大學城市發(fā)展與治理研究院一位專家一直關(guān)注“撤街設鎮(zhèn)”，他告訴界面新聞，這一調(diào)整通常有三方面考量，一是人口外流后城鎮(zhèn)處于收縮發(fā)展狀態(tài)；二是前期部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目追求城鎮(zhèn)化；三是謀求鄉(xiāng)村振興的政策紅利。

界面新聞注意到，此次調(diào)整最多的是伊春市烏翠區(qū)，其原來下轄的烏馬河、錦山、向陽和曙光四個街道辦全部撤銷，合并為兩個鎮(zhèn)。而近年來，烏翠區(qū)GDP中農(nóng)林牧漁業(yè)的產(chǎn)值增幅增加迅速，遠高于工業(yè)增幅。

據(jù)烏翠區(qū)統(tǒng)計局發(fā)布的《烏翠區(qū)2021年宏觀經(jīng)濟運行情況》顯示，2021年，全區(qū)持續(xù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟質(zhì)量和效益，在擴量提速上持續(xù)用力，全年實現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值114928.1萬元，增長43.4%（按可比價計算，下同），增速高于全市平均水平35.6個百分點，位居全市首位。

相比之下，該區(qū)工業(yè)經(jīng)濟的表現(xiàn)則要遜色許多。2021年烏翠區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值同比降低9.9%，低于全市平均水平（12.4%）22.3個百分點，兩年平均降低9.7%。位居全市第9位。

進入2022年后，這一趨勢繼續(xù)維持?！稙醮鋮^(qū)2022年上半年宏觀經(jīng)濟運行情況》顯示，2022年上半年，全區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值實現(xiàn)34419萬元，按可比價格計算，同比增長14.9%，高于全市平均水平（6.5%)8.4個百分點，位列全市第2位。

工業(yè)增加值也有所增加，但態(tài)勢遠不及農(nóng)林牧漁業(yè)。2022年上半年，烏翠區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長12.5%。增幅高于全市平均水平（0.5%)12個百分點，位列全市第6位。

烏翠區(qū)2023年政府工作報告中明確，2023年將“牢牢把握國家重點生態(tài)功能區(qū)定位，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，深入貫徹‘生態(tài)振興計劃’，大力實施減污降碳、亮劍護綠、科技賦能等行動，加快厚植烏翠生態(tài)優(yōu)勢?！?/p>

這份工作報告還提出，“推進鄉(xiāng)村林場振興，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，深入推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力發(fā)展特色農(nóng)林產(chǎn)業(yè)，充分釋放農(nóng)村林場發(fā)展活力?！?/p>

前述建鎮(zhèn)籌備組成員表示，在這樣的功能定位下，撤銷街道辦設立鎮(zhèn)，更貼合新形勢下每個區(qū)的發(fā)展需要。

另一個“撤街設鎮(zhèn)”的地區(qū)，位于齊齊哈爾市的碾子山區(qū)區(qū)位更為特殊。碾子山區(qū)地處大興安嶺東麓余脈，雖然名義上為“區(qū)”，但距中心城區(qū)鐵路距離達113公里，公路距離達110千米，比一些該市下轄的縣都要遠。碾子山區(qū)的東、南、西三面與龍江縣毗鄰，東北與甘南縣接壤，西北與內(nèi)蒙古扎蘭屯市相連，被稱為齊齊哈爾市的一塊“飛地”。

根據(jù)碾子山區(qū)人民政府網(wǎng)站信息顯示，2021年末全區(qū)總戶數(shù)為32794戶，總?cè)丝?5783人，其中城鎮(zhèn)為47861人，農(nóng)村為17922人。自然增長人口－668人，自然增長率－10.04‰。其中，居住在富強派出所轄區(qū)的有19231人。

該區(qū)下轄4個街道、7個社區(qū)、9個行政村。9個行政村全部位于富強街道。

2月9日，齊齊哈爾市碾子山區(qū)富強街道辦一位工作人員告訴界面新聞，已知曉富強街道辦將被撤銷并設鎮(zhèn)的消息，但還沒有具體通知，目前的名稱仍為街道。他介紹，該街道雖然辦公地在城區(qū)，但下轄都是行政村，“做的也都是農(nóng)村的工作”。他分析，撤銷街道辦改設為鎮(zhèn)，可能是為了更便于爭取鄉(xiāng)村振興的項目支持。

街道變鎮(zhèn)權(quán)力擴大

前述伊春市建鎮(zhèn)籌備工作組人士表示，該市行政區(qū)劃調(diào)整，并不是“領(lǐng)導開個會就決定了”，而是經(jīng)過了兩年的可行性調(diào)研，邀請了三方專家參與，最終報到國務院才獲批。

根據(jù)2021年年初公布的《黑龍江省設立街道標準》，其對設立街道的人口、經(jīng)濟均設有指標，相比之下，設鎮(zhèn)在人口和經(jīng)濟指標方面的要求要低一些。比如，擬設街道區(qū)域前兩年全口徑財政收入或人均可支配收入，要求位于所在不設區(qū)的市或市轄區(qū)下轄鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的前30%，而擬設鎮(zhèn)區(qū)域前兩年全口徑財政收入或人均可支配收入，要求位于所在縣（市、區(qū)）下轄鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的前50%或不低于平均水平。

《黑龍江省設立街道標準》還規(guī)定，已納入城市規(guī)劃建設范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照撤一設一的原則應逐步撤銷改設為街道；面積和人口規(guī)模不盡合理的現(xiàn)有街道，應予以優(yōu)化整合；未納入城市規(guī)劃建設用地范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般不得改設為街道。

但對于外界有關(guān)“撤街設鎮(zhèn)”意味著政府權(quán)力收縮，“鐵飯碗”不保等觀點，前述建鎮(zhèn)籌備工作組人士并不認同。他指出，“建鎮(zhèn)擴權(quán)”促發(fā)展才是主要目的。

他向界面新聞介紹，街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖是同級機構(gòu)，但鎮(zhèn)政府是憲法明確規(guī)定的地方一級政府，是“完全責任政府”，而街道辦事處是縣級人民政府的派出機構(gòu)，憲法沒有明確規(guī)定街道辦是地方一級政府。這決定了街道辦在行政權(quán)、人事權(quán)、財權(quán)等方面與鎮(zhèn)政府有顯著差異。

他進一步指出，街道辦的行政權(quán)力事項清單中有99項，但改設為鎮(zhèn)政府后擴大到149項。比如，作為派出機構(gòu)的街道辦并不具有自主對外招商的權(quán)力，但鎮(zhèn)政府則可以自主對外招商，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有更大自由度和話語權(quán)。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)相對來說比較獨立，個別經(jīng)濟大鎮(zhèn)或強鎮(zhèn)可以實行分稅制，享受稅收分成。而街道辦事處由于依靠上級人民政府財政支持，財權(quán)沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立，一些情況下用錢都需請示上級。

不僅如此，作為一個“完全責任政府”，鎮(zhèn)政府還要配備學校、衛(wèi)生院、派出所等機構(gòu)，政府系統(tǒng)的規(guī)模也不會縮小，只會擴大。他介紹， 比如，一些街道辦撤銷設鎮(zhèn)后，人員還會有所增加，不過不會重新招聘，而是來自其他單位的轉(zhuǎn)崗。

中國政法大學城市發(fā)展與治理研究院專家介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層人民政府，主要負責經(jīng)濟發(fā)展、社會綜合治理等方方面面的工作，各方面工作都需要嚴格落實。而街道辦事處主要負責社會綜合治理方面的工作，經(jīng)濟發(fā)展的任務相對較輕，考核也較為寬松。

伊春市有些地區(qū)縱深較長，地廣人稀，養(yǎng)殖業(yè)較為發(fā)達。前述建鎮(zhèn)籌備工作組人士表示，街道辦此前更多的負責城市事務，不一定熟悉農(nóng)村工作，設鎮(zhèn)后更有利于對農(nóng)村地區(qū)提供支持。

但他特別指出，這并不等于全面退回服務農(nóng)村，“我們是設‘鎮(zhèn)’，而不是設‘鄉(xiāng)’”。他強調(diào)，“鄉(xiāng)”是農(nóng)村型行政區(qū)，而“鎮(zhèn)”是城市型行政區(qū)，鄉(xiāng)域內(nèi)主要發(fā)展農(nóng)業(yè)，而鎮(zhèn)域內(nèi)既有工業(yè)，也有農(nóng)業(yè)。

不同于作為派出機關(guān)的街道辦人員由上級政府任命，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導班子需經(jīng)過人代會選舉產(chǎn)生。界面新聞獲悉，目前當?shù)亍俺方衷O鎮(zhèn)”工作正在推進過程中，鎮(zhèn)臨時黨委的班子已經(jīng)成立，但鎮(zhèn)政府領(lǐng)導人員還需要經(jīng)過選舉產(chǎn)生。預計可在2023年3月初召開人代會。6月份，這些改革工作還將接受上級驗收。

前述建鎮(zhèn)籌備工作組人士表示，東北振興已經(jīng)提了多年，需要做出一些根本性改變才能見效，“撤街設鎮(zhèn)”并不是“順應”人口流失的結(jié)果，而是要把家鄉(xiāng)建設得更好，“讓那些走了人能回來?！?/p>