記者 樊旭
根據(jù)2023年《政府工作報告》的安排，今年財政赤字率擬按3%安排，比上年增加0.2個百分點，新增地方政府專項債券安排3.8萬億元，比上年多增1500億元。報告還建議，完善稅費優(yōu)惠政策，對現(xiàn)行減稅降費、退稅緩稅等措施，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化。防范化解地方政府債務風險，優(yōu)化債務期限結(jié)構(gòu)，降低利息負擔。
分析人士認為，以上安排和建議體現(xiàn)了今年中國政府對財政工作的要求，既要加力提效穩(wěn)增長，又要防范化解風險，使積極的財政政策更加可持續(xù)。
赤字率重回3%
“去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出積極的財政政策要加力提效。赤字率和專項債新增規(guī)模都較去年小幅增加，充分反映了財政‘加力’的特點?！敝刑┳C券研究所政策組負責人、上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院首席專家楊暢對界面新聞表示。
粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒表示，3%的赤字率既保證了政策的連續(xù)性、必要的支出強度，同時并未過高提高赤字率，為未來財政可持續(xù)性和財政空間奠定基礎。這種安排有利于更好支持落實完善減稅降費，助企紓困，提高微觀主體活力；有利于保證必要的支出強度，進而擴大總需求，對沖外需下行；通過財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于更好服務于鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、區(qū)域均衡等重大戰(zhàn)略；通過加大轉(zhuǎn)移支付，進一步確?；鶎印叭！辈怀鰡栴}。
一直以來，學術界和世界主要經(jīng)濟體普遍將《馬斯特里赫特條約》即《歐盟條約》確定的3%作為國家赤字率標準。不過，近年來，這一標準的科學性和實際意義越來越受到質(zhì)疑。自2020年以來，除了2022年，其他年份我國提出的赤字率目標均達到或超過3%，比如，2020年是3.6%，2021年是3.2%。
紅塔證券首席經(jīng)濟學家李奇霖表示，雖然3%的赤字率目標高于2022年，但考慮到去年預算外資金填補了財政缺口，一般公共預算實際赤字規(guī)模是5.69萬億元，實際財政赤字率是4.7%。換句話說，2023年赤字率雖然邊際上比2022年要高出0.2個百分點，但實際上3%的赤字率目標仍是偏穩(wěn)健的。
他還指出，2022年預算安排的新增專項債是3.65萬億，但考慮到部分2021年的專項債發(fā)行挪到了2022年，還盤活了專項債限額空間5000億元，實際專項債發(fā)行在5萬億元左右。因此，今年專項債發(fā)行量未必超過2022年。
根據(jù)財政部周日發(fā)布的《關于2022年中央和地方預算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》，2023年，全國一般公共預算收入21.73萬億元，增長6.7%。加上調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余1.9萬億元，收入總量為23.63萬億元。全國一般公共預算支出27.51萬億元 (含中央預備費500億元)，增長5.6%。赤字3.88萬億元，比2022年增加5100億元。
減稅降費從追求規(guī)模轉(zhuǎn)向效率
報告對減稅降費的建議體現(xiàn)了財政政策的“提效”。和過去四年相比， 今年政府工作報告關于減稅降費的著墨相對較少，只提出“完善稅費優(yōu)惠政策，對現(xiàn)行減稅降費、退稅緩稅等措施，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化”。
羅志恒認為，這一提法“意味著與過往發(fā)生重大變化，從追求減稅降費的規(guī)模轉(zhuǎn)向效率效果和精準性，有利于穩(wěn)定宏觀稅負”。
他分析稱，我國持續(xù)推出減稅降費退稅緩稅有效地緩解了市場主體的現(xiàn)金流，提高了企業(yè)的抗風險能力，但是導致宏觀稅負持續(xù)下行。2022年，一般公共預算收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重為16.8%，較2015年的高點下降了5.3個百分點。
“大國必須保證一定的宏觀調(diào)控能力，以應對經(jīng)濟社會風險財政化等各方面挑戰(zhàn)，這就需要穩(wěn)定宏觀稅負。從具體實施看，突出對中小微企業(yè)、個體工商戶以及特困行業(yè)的支持，能夠?qū)崿F(xiàn)政策‘提效’?！绷_志恒說。
3月2日，財政部副部長朱忠明在國務院新聞辦公室舉辦的“權威部門話開局”系列新聞發(fā)布會也表示，進一步增強政策精準性，突出對中小微企業(yè)、個體工商戶以及特困行業(yè)的支持。
對于可能“延續(xù)”的領域，澳洲會計師公會華東和華中區(qū)委員會會長諸斌對界面新聞分析稱，2023年要實現(xiàn)經(jīng)濟增長5%的目標，第二和第三產(chǎn)業(yè)要發(fā)揮更大的作用。因此，落腳到財稅政策，與第二和第三產(chǎn)業(yè)相關的稅收優(yōu)惠政策很可能被延續(xù)。
他舉例說，針對第二產(chǎn)業(yè)中制造業(yè)相關的研發(fā)費用稅收優(yōu)惠政策，以及上海臨港、海南、珠三角等地的區(qū)域性優(yōu)惠政策都對制造業(yè)企業(yè)極具吸引力。第三產(chǎn)業(yè)中，有關中小微企業(yè)、旅游、餐飲以及生活服務業(yè)企業(yè)居多，與此相關的稅收優(yōu)惠和扶持政策也大概率會延續(xù)。
對于“優(yōu)化”，諸斌認為方向主要有三個。一是，提高政策的精準化，有些現(xiàn)行的政策目的是好的，但是有沒有真正送給到急需的企業(yè)。二是，提高政策的公平化，“有些不需要稅收優(yōu)惠支持的企業(yè)反而得到更多的稅收優(yōu)惠”。三是，面對現(xiàn)實，“無論是減稅還是退稅，必須考慮財政現(xiàn)實，而不是一錘子買賣。要注重后續(xù)政策的可持續(xù)性，否則對經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)發(fā)展也不利?！?/p>
有效防范化解重大經(jīng)濟金融風險
今年的政府工作報告建議將“有效防范化解重大經(jīng)濟金融風險”列為工作重點之一，地方政府債務和金融、房地產(chǎn)風險并列為三大風險。這是繼2019年政府工作報告提出“為更好防范化解地方政府債務風險創(chuàng)造條件”后，國務院再次將地方債務風險寫進工作報告。
“考慮到過去一年半時間內(nèi)，房企拿地較為謹慎，地方政府土地財政收入大幅下降，且疫情防控增加了額外醫(yī)療支出，一些基層財政收支矛盾較大，部分地方政府償債風險有所加大?！敝残磐顿Y研究院研究員馬泓對界面新聞表示。
據(jù)國家金融與發(fā)展實驗室統(tǒng)計，2023年債務進入集中償付高峰期，地方政府債券（含一般債券和專項債券）需償還3.66萬億元，城投債需償還3.34萬億元，兩者合計高達7萬億元，在地方財政緊平衡的狀態(tài)下，債務還本付息進一步加大了地方財政負擔。
對于政府工作報告提出的建議——優(yōu)化債務期限結(jié)構(gòu)，降低利息負擔，遏制增量、化解存量，馬泓認為可能通過債務置換、債務重組、展期降息等方式進行。同時，下一步政策可能進一步壓實隱性債務主體責任，強化并完善政府債務風險監(jiān)測和預警機制。
李奇霖則預計，未來隱性債務將和顯性債務合并監(jiān)管，部分高成本、短期限的隱性債務將通過銀行信貸展期、債務限額內(nèi)的地方政府債券來置換，避免債務頻繁到期導致財政資金周轉(zhuǎn)壓力加大，也避免債務成本過高拖垮地方財政，使得金融風險向財政風險傳導。同時，考慮到今年經(jīng)濟增長目標制定相對穩(wěn)健，地方變相舉債的行為將繼續(xù)被嚴控，隱性債務的增量將被嚴格遏制。
羅志恒指出，從2023年的赤字安排看，新增赤字5100億元，全部是中央赤字，通過國債發(fā)行彌補。具體來看，全國財政赤字38800億元，比上年增加5100億元，其中，中央財政赤字31600億元，增加5100億元，地方財政赤字7200億元，與上年持平。