界面新聞記者 | 趙孟

界面新聞編輯 | 翟瑞民

據(jù)湖南當(dāng)?shù)孛襟w報道，近日，湖南省桂東縣的一位生姜種植老板在流轉(zhuǎn)的1.5畝水稻功能區(qū)種植的生姜，生姜下種時被要求套種玉米等糧食作物恢復(fù)屬性，與鄉(xiāng)政府和其他部門發(fā)生爭執(zhí)。此事引發(fā)廣泛關(guān)注后，很多網(wǎng)友將之與最近引發(fā)輿論熱議的“農(nóng)管”執(zhí)法聯(lián)系起來。

界面新聞核實發(fā)現(xiàn)，該事件與“農(nóng)管”無關(guān)，背后暴露的是近年來全國治理耕地“非農(nóng)化”“非糧化”面臨的多重困境。

在很多農(nóng)村地區(qū)，不僅是種植生姜等，其他蔬菜和中藥材類經(jīng)濟(jì)作物的種植也存土地“非糧化”問題。一些地方政府既要完成耕地保護(hù)任務(wù)，又要保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，難以做到“公私兼顧”。在耕地緊張的地區(qū)，這一矛盾愈顯尖銳。

多位農(nóng)業(yè)科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜冶硎?，“一刀切”禁止農(nóng)民種植高附加值經(jīng)濟(jì)作物并不合適，如何優(yōu)化糧經(jīng)作物（即糧食和經(jīng)濟(jì)作物）的種植結(jié)構(gòu)、研發(fā)糧經(jīng)作物多熟種植模式，增加種植經(jīng)濟(jì)效益已成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中亟待破解的難題。

嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線

針對農(nóng)民種植生姜被要求套種糧食作物恢復(fù)屬性一事，桂東縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局近日回復(fù)界面新聞稱，涉事人員并非普通農(nóng)戶，而是流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行經(jīng)營性種植的商戶，考慮到經(jīng)濟(jì)效益最大化，種植品種為生長周期4-11月的小黃姜，而非生長周期更短的嫩姜。現(xiàn)實操作中，因小黃姜生長期較長，種植生姜后不能保證再種植一季水稻。桂東縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局要求其對已經(jīng)種下姜種的土地，進(jìn)行套種其他糧食作物，以恢復(fù)土地屬性。

治理耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，是嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，保護(hù)糧食安全的重要內(nèi)容。

早在2006年，十屆全國人大四次會議通過《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，18億畝耕地是未來5年一個具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。此后，這一紅線延續(xù)至今。近年來，隨著氣候和時局變化，保證糧食安全成為各級政府重要工作之一，“嚴(yán)守總耕地18億畝，人均糧食占有量400公斤”兩條紅線被頻頻提及。

按照有關(guān)法律法規(guī)，中國的耕地通常分為永久基本農(nóng)田和一般耕地。永久基本農(nóng)田是按照一定時期人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定不得占用的耕地，就是對法律規(guī)定的基本農(nóng)田實行永久保護(hù)、特殊保護(hù)。一經(jīng)劃定，在規(guī)劃期內(nèi)必須得到嚴(yán)格保護(hù)，除法律規(guī)定的情形外，不得擅自占用和改變用途。相對而言，一般耕地的保護(hù)級別有所降低。

此外，國家很早就提出建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)。國務(wù)院批復(fù)實施的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》，提出到2030年，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田12億畝，改造提升2.8億畝，穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能的目標(biāo)。

為了有效保護(hù)耕地面積，2020年，國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》和《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（簡稱《防止耕地“非糧化”意見》），這成為近年來地方政府主管部門治理耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的主要依據(jù)，但二者所指向的問題有所差異。

《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》指出，一些地方仍然存在違規(guī)占用耕地開展非農(nóng)建設(shè)的行為，有的違規(guī)占用永久基本農(nóng)田綠化造林，有的在高速鐵路、國道省道（含高速公路）、河渠兩側(cè)違規(guī)占用耕地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶，有的大規(guī)模挖湖造景，對國家糧食安全構(gòu)成威脅。

《防止耕地“非糧化”意見》則指出，部分地區(qū)也出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡單理解為壓減糧食生產(chǎn)，一些經(jīng)營主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發(fā)展，將影響國家糧食安全。

由此可見，防止耕地“非糧化”比制止耕地“非農(nóng)化”的工作更為細(xì)致、深入，并且對不同等級耕地所種植作物的優(yōu)先順序做出了規(guī)定。

《防止耕地“非糧化”意見》要求，對耕地實行特殊保護(hù)和用途管制，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，要重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大作物的種植面積。一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。

公開信息顯示，近三年來，各地治理耕地“非農(nóng)化”“非糧化”進(jìn)入高潮。在湖南省，2022年4月，郴州市人民政府發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁耕地拋荒加強糧食生產(chǎn)的通告》，提出穩(wěn)定糧食種植面積，堅決制止和糾正違法違規(guī)的耕地非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象，永久基本農(nóng)田優(yōu)先種植谷類、薯類、豆類等糧油作物，其他耕地宜糧則糧，應(yīng)種盡種，確保現(xiàn)有糧食播種面積穩(wěn)定。

如何讓農(nóng)民多種糧食？

在治理耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的工作中，已經(jīng)種下的生姜除了要求套種糧食作物恢復(fù)屬性外，是否還有別的妥善解決辦法？

5月6日，南方某省份一縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員表示，對于類似情況，如果農(nóng)民能保證在基本農(nóng)田種植一季水稻，其余時間可以決定種植其他作物，但現(xiàn)實操作中，種姜老板考慮經(jīng)濟(jì)效益最大化，往往不會種選擇嫩姜，而是選擇產(chǎn)量更高的小黃姜，但是小黃姜生長期很長，種植黃姜后不能保證再種植一季水稻或其它糧食作物。 

長江大學(xué)園藝園林學(xué)院一位要求匿名的專家也注意到一些地方治理耕地“非糧化”，禁止農(nóng)民種植蔬菜類作物的消息。他認(rèn)為，地方執(zhí)法人員對“非農(nóng)化”和“非糧化”的理解可能存在偏差。生姜屬于蔬菜類作物，因而耕地種植生姜并沒有使耕地“非農(nóng)化”，對于是否導(dǎo)致耕地“非糧化”，需要具體來分析。

該專家告訴界面新聞，雖然《防止耕地“非糧化”意見》要求永久基本農(nóng)田重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，但并未禁止種植蔬菜類等經(jīng)濟(jì)作物；并且，土地管理法規(guī)定，蔬菜種植基地應(yīng)該被劃為永久基本農(nóng)田，因而在基本農(nóng)田中種植蔬菜“是可以的”。對于種植蔬菜可能影響其他糧食作物的種植，這需要地方政府主管部門協(xié)調(diào)優(yōu)化糧經(jīng)作物種植結(jié)構(gòu)，而不是簡單地采取“一刀切”的禁止措施來限制農(nóng)民種植蔬菜類農(nóng)作物。

《防止耕地“非糧化”意見》也提出，要堅決遏制住耕地“非糧化”增量，同時對存量問題摸清情況，從實際出發(fā)，分類穩(wěn)妥處置，不搞“一刀切”。

這位專家介紹，長期以來，種植糧食作物經(jīng)濟(jì)效益低，甚至有的年份出現(xiàn)負(fù)效益，致使農(nóng)民更愿意種植高附加值經(jīng)濟(jì)作物。因此優(yōu)化糧經(jīng)作物種植結(jié)構(gòu)、研發(fā)糧經(jīng)作物多熟種植模式，提高土地利用效率和產(chǎn)出率，增加種植經(jīng)濟(jì)效益成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中亟待破解的難題，也是一項非常緊迫的任務(wù)。

《中國土地》雜志2021年第7期發(fā)表題為《耕地“非糧化”的經(jīng)濟(jì)機制與治理路徑探討》的文章指出，種植糧食作物比較效益低下，決定了耕地“非糧化”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益來看，糧食生產(chǎn)是效益最低的。這既受到國內(nèi)國際糧食價格的影響，也由糧食生產(chǎn)的大田化耕作方式所決定。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系下，尤其是我國農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，不斷發(fā)展起來的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，受比較效益驅(qū)使，必然選擇更高經(jīng)營效益的“非糧化”耕種方式。

文章稱，國家統(tǒng)計公報顯示，2020年全年全國糧食種植面積11677萬公頃，糧食產(chǎn)量6.69億噸，折合每畝產(chǎn)量約382公斤。以土地流轉(zhuǎn)費每畝500元計算，在現(xiàn)有的糧食價格水平下，種植糧食作物收益甚微甚至無收益。尤其是下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)的工商資本，所流轉(zhuǎn)的耕地基本上都改種了藥材、特色水果等經(jīng)濟(jì)作物，甚至種植苗木、花卉等，以獲取更高的投資收益。

貴州省鎮(zhèn)寧縣一位原副鎮(zhèn)長介紹，前些年脫貧攻堅時期，為增加農(nóng)民收入，他所在的地區(qū)農(nóng)民大量種植高附加值蔬菜，但近年來糧食安全越來越受到重視，尤其是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田嚴(yán)格禁止種植蔬菜，但政策并非“一刀切”，而是要求有序退出，目前公路沿線的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田都被禁止種蔬菜，“一些邊邊角角暫時還可以種”。

他告訴界面新聞，由于耕地“非農(nóng)化”“非糧化”工作一般實行省長負(fù)責(zé)制，每個地區(qū)的主糧種植面積，糧食產(chǎn)量都有相應(yīng)指標(biāo)，層層傳導(dǎo)下來后，基層工作壓力很大。一些壩區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田被禁止種植蔬菜后，農(nóng)民只能到山地、坡地去種植，未來當(dāng)?shù)厮懈邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田都可能被禁止種植高價值經(jīng)濟(jì)作物。

該人士稱，2022年由于南方旱情較嚴(yán)重，導(dǎo)致生姜價格上漲，今年以來農(nóng)民種植生姜意愿很高，這與保障主糧種植面積的工作存在一定矛盾，尤其在耕地較為緊張的地區(qū)，這一矛盾更為尖銳。生姜種植不僅涉及農(nóng)民，還帶動加工等產(chǎn)業(yè)，逐步退出種植后，后續(xù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)增收和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展或?qū)⒊蔀閱栴}。

前述專家認(rèn)為，化解保護(hù)耕地和保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，需要對土地種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。比如，老姜一般上半年3-4月份種植，下半年10月份采收，收完后土地可以種植生育期較短的油菜、小麥等糧食作物；如果種嫩姜（菜姜），生長周期更短，一般七八月份采收，甚至提早至六月份采收，收完嫩姜后還可以種植晚稻，晚稻收獲后還可種植適宜的蔬菜。這樣既不影響糧食種植，又可以保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，還解決了稻田冬季“荒閑”，極大地提高了土地利用率和產(chǎn)出率。

“但一個地方的耕地如何更好地實現(xiàn)糧油、經(jīng)濟(jì)作物間/套種共生多熟種植模式，又不破壞耕地肥力，則需要對土壤、氣候、作物種類進(jìn)行探索，地方政府部門還有許多工作要做?！边@位專家表示。

新華社2020年11月曾發(fā)表題為《防止耕地“非糧化” 要讓種糧更有“錢”景》的文章稱，防止耕地“非糧化”，保障糧食安全，根本之策在于提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，讓農(nóng)民種糧也能致富。要防止耕地“非糧化”，要從大政方針層面加強監(jiān)管之外，還要進(jìn)一步完善耕地保護(hù)補償、種糧補貼等制度，提高農(nóng)民種植糧食的積極性。最根本的還是要不斷提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，實現(xiàn)“藏糧于地，藏糧于技”，讓種糧更有“錢”景。當(dāng)然，這非一時之力，須久久為功。