記者 王珍

近日，財(cái)政部在答復(fù)十四屆全國人大代表有關(guān)重啟發(fā)行土儲專項(xiàng)債的建議時(shí)稱，土地儲備支出中的征地和拆遷補(bǔ)償支出中有一部分不能形成當(dāng)期實(shí)物工作量，為更好發(fā)揮專項(xiàng)債券對有效投資的拉動作用，按照國務(wù)院常務(wù)會議部署，自2020年起，新增專項(xiàng)債券暫不安排土地儲備項(xiàng)目。按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議有關(guān)精神，2021年起專項(xiàng)債券可用于租賃住房相關(guān)的土地儲備項(xiàng)目，但不安排其他類型的土地儲備項(xiàng)目。

財(cái)政部指出，按照國務(wù)院常務(wù)會議決策部署，新增專項(xiàng)債券資金用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、倉儲物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程、新能源項(xiàng)目、新型基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域。

“下一步，將按照黨中央、國務(wù)院決策部署，會同相關(guān)部門繼續(xù)加強(qiáng)政策研究，持續(xù)優(yōu)化專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券的政策效能?！必?cái)政部在答復(fù)中稱。

地方政府土地儲備專項(xiàng)債券，簡稱“土儲專項(xiàng)債”，是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種。2017年5月，財(cái)政部、國土資源部發(fā)布《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，允許地方政府從土地儲備領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還債券本金和利息。

2019年9月，國務(wù)院常務(wù)會議提出“專項(xiàng)債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”。在這之后，土儲專項(xiàng)債發(fā)行暫告段落。

根據(jù)天風(fēng)證券的統(tǒng)計(jì)，2017-2019年，土儲專項(xiàng)債年度發(fā)行規(guī)模分別約為2425億元、5905億元、6765億元。其中，28.3%的募集資金投向棚改，35.3%用于土地儲備。

天風(fēng)證券在6月發(fā)布的一份研究報(bào)告中表示，可以考慮恢復(fù)土儲專項(xiàng)債。2019年國務(wù)院常務(wù)會議叫停土儲專項(xiàng)債和當(dāng)時(shí)的房地產(chǎn)調(diào)控存在一定的關(guān)系。此一時(shí)彼一時(shí)，近年來，地方政府財(cái)力承壓，疊加地方債務(wù)的規(guī)范化和平臺轉(zhuǎn)型，及時(shí)恢復(fù)土儲專項(xiàng)債以補(bǔ)充土儲資金缺口，幫助土儲融資和土儲工作推進(jìn)，對于政府性基金預(yù)算的再平衡有很大幫助。 

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2022年，地方政府性基金預(yù)算本級收入比上年下降21.6%，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入比上年下降23.3%。 今年上半年，國有土地使用權(quán)出讓收入同比下降20.9%，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府性基金預(yù)算本級收入同比下降17.2%。

天風(fēng)證券表示，土儲專項(xiàng)債有恢復(fù)的必要性，首先，可以緩解地方政府資金壓力，解決城投被動拿地但又無法開發(fā)的困境。其次，可以改善專項(xiàng)債項(xiàng)目約束和困境，解決地方政府基金收入結(jié)構(gòu)和專項(xiàng)債投向結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不匹配造成的缺項(xiàng)目和資金閑置等問題。第三，“我們認(rèn)為地產(chǎn)政策進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整的過程中，原有對于土儲專項(xiàng)債的約束性前提本身已不存在”；第四 ，土儲專項(xiàng)債還有利于改善城投債務(wù)壓力，緩解地方政府隱性債務(wù)壓力。

不過，也有分析師認(rèn)為，以土地出讓收入為主要償債來源的專項(xiàng)債框架存在一定的問題。

在國務(wù)院常務(wù)會議叫停土儲債之前，如是金融研究院在《中國城市金融發(fā)展指南》中稱，土地出讓收入容易受到房地產(chǎn)市場的影響，尤其國有土地價(jià)值比較高，價(jià)格也在不斷波動，當(dāng)市場低迷時(shí)土地價(jià)格下降，土地出讓收入無法達(dá)到預(yù)期收益，反而加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 

其次，隨著國家對于房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的持續(xù)和城市建設(shè)用地增量規(guī)模的縮小，土地出讓收入的增長空間有限，如果沒有其他替代性的基金收入來源，專項(xiàng)債的未來發(fā)展必將面臨瓶頸。

天風(fēng)證券認(rèn)為，在具體執(zhí)行上，抓手可以是協(xié)同推進(jìn)城市更新改造?！俺擎?zhèn)化率依然有提升的空間，城市高質(zhì)量發(fā)展也有更新改造的訴求，參考?xì)v史，城市更新改造可以和地產(chǎn)存量庫存化解相結(jié)合 ，邏輯上依然可以借助 PSL (抵押補(bǔ)充貸款) 加土儲專項(xiàng)債的形式， 推動修復(fù)居民資產(chǎn)負(fù)債表、扭轉(zhuǎn)地產(chǎn)困境 、改善政府財(cái)政約束?！?/p>