記者 王珍
2023年上半年，地方政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入18687億元，同比下降20.9%。這一跌幅超出預(yù)期，根據(jù)財(cái)政部今年3月公布的預(yù)算，今年全年地方政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入大致和上年持平。
2022年以來(lái)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)度持續(xù)下降。2021年，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)度【國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入/（地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入+地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入）】為42.5%，2022年降至36.6%，2023年上半年進(jìn)一步降至21.5%。地方對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)程度的下降主要原因是房地產(chǎn)市場(chǎng)需求疲軟，房企拿地能力和意愿均不足。
從全國(guó)來(lái)看，2022年31個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市）中，只有上海市和海南省兩地賣(mài)地收入錄得正增長(zhǎng)，其余29省均是負(fù)增長(zhǎng)，且跌幅大多在20%以上，青海、天津、吉林跌幅超過(guò)60%，云南、甘肅、黑龍江、遼寧跌幅超過(guò)50%。
2021年土地出讓收入不足千億元的省份有11個(gè)，到2022年增加到14個(gè)?？傮w來(lái)看，中東部地區(qū)賣(mài)地收入對(duì)地方財(cái)力的貢獻(xiàn)更大，比如，江蘇省賣(mài)地收入占兩本賬（一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算）的比重2022年依然超過(guò)50%，達(dá)到51.6%，浙江、安徽、福建三省賣(mài)地收入占比分別為46.0%、42.2%、41.8%。
地方賣(mài)地收入降低對(duì)地方財(cái)政的影響備受關(guān)注。分析人士指出，實(shí)際上，賣(mài)地收入下滑對(duì)財(cái)政的影響總體有限，但是，土地財(cái)政對(duì)基建配套資金的影響很大。
3月1日，在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的2023年 “權(quán)威部門(mén)話(huà)開(kāi)局”系列主題新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆表示，因?yàn)槭罩еg是聯(lián)動(dòng)的，所以土地出讓收入下降的影響并沒(méi)有那么大。
他解釋稱(chēng)，土地出讓收入列地方的政府性基金預(yù)算，是地方政府性基金預(yù)算的主體。從全國(guó)地方政府性基金預(yù)算的情況看，有部分收入調(diào)入一般公共預(yù)算使用，約占地方政府性基金預(yù)算的15%左右，若按照2022年土地出讓收入減收約2萬(wàn)億元匡算，影響地方一般公共預(yù)算財(cái)力約3000億元。
劉昆特別強(qiáng)調(diào)，土地出讓收入是毛收入，收入減少的同時(shí)，也會(huì)相應(yīng)減少拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С??！拔覟槭裁磳?zhuān)門(mén)說(shuō)明一下這個(gè)情況，因?yàn)槭罩еg是聯(lián)動(dòng)的，所以它的收入下降影響并沒(méi)有那么大?！?/span>
天風(fēng)證券在去年9月發(fā)布的一份研究報(bào)告中也指出，土地出讓收入并不完全由政府支配，只有扣除成本補(bǔ)償性費(fèi)用后的土地出讓收入，才是地方政府可用的財(cái)力。由于政府性基金實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，以收定支，因此在土地完成出讓之前，地方政府無(wú)需承擔(dān)對(duì)應(yīng)的成本性支出責(zé)任，如征地拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)助被征地農(nóng)民等，賣(mài)地收入下滑對(duì)地方財(cái)政的真實(shí)沖擊僅體現(xiàn)在非成本性支出上。按照2015年的占比來(lái)測(cè)算，如果2022年全國(guó)土地出讓收入下滑2萬(wàn)億-2.8萬(wàn)億元，對(duì)應(yīng)的非成本性支出將減少4200億-5700億元。而這些非成本性支出的缺口，基本在政策性銀行6000億元以上的基建資本金工具的覆蓋范圍內(nèi)。
天風(fēng)證券表示，賣(mài)地收入下滑最大的沖擊在城投對(duì)于基建投資的資金配套。賣(mài)地收入下滑約80%的影響將由城投來(lái)承擔(dān)，而城投平臺(tái)是地方政府進(jìn)行基建投資的落實(shí)主體，也是為基建投資提供資本金以外的配套資金的主體。城投收入的下滑，將直接拖累基建的配套融資，導(dǎo)致財(cái)政對(duì)基建投資的撬動(dòng)能力出現(xiàn)下降。
“而這個(gè)問(wèn)題不是一個(gè)短期問(wèn)題，隨著經(jīng)濟(jì)的‘去地產(chǎn)化’，土地財(cái)政對(duì)基建配套資金的拖累將長(zhǎng)期存在，持續(xù)地弱化財(cái)政政策對(duì)基建的撬動(dòng)能力?！碧祜L(fēng)證券強(qiáng)調(diào)。
除了拖累基建投資外，清華大學(xué)五道口金融學(xué)院不動(dòng)產(chǎn)金融研究中心研究總監(jiān)郭翔宇對(duì)界面新聞表示，今年上半年政府債務(wù)增量較小，同比下降較為嚴(yán)重，當(dāng)土地財(cái)政收入消減，其他收入未能及時(shí)彌補(bǔ)資金缺口時(shí)，地方債問(wèn)題將會(huì)逐步顯露。
他還表示，近年來(lái)地方政府土地出讓收入減少的原因是多層次的，直接原因是土地市場(chǎng)需求減弱，需求端房企拿地能力和意愿不足，更深層次的原因是隨著中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)行業(yè)第一次進(jìn)入下行階段，住房市場(chǎng)供需均衡被打破，需要重塑均衡。
因此，郭翔宇建議從國(guó)有企業(yè)入手，加強(qiáng)地方財(cái)力。首先是靈活運(yùn)用金融工具，適當(dāng)撬動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)。比如，今年年初證監(jiān)會(huì)宣布啟動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn)，可以通過(guò)私募股權(quán)基金引入社會(huì)資本乃至個(gè)人資金來(lái)盤(pán)活存量資產(chǎn)。
“不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金相對(duì)公募REITs在資產(chǎn)準(zhǔn)入門(mén)檻上更為廣泛和靈活，通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)私募基金對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行Pre-REITS的孵化，更加有利于盤(pán)活存量資產(chǎn)，也有助于為未來(lái)公募REITS提供更多儲(chǔ)備資產(chǎn)，這對(duì)于擁有龐大存量資產(chǎn)規(guī)模的國(guó)有企業(yè)是極大的機(jī)遇?！彼f(shuō)。
其次，郭翔宇認(rèn)為，地方國(guó)企需不斷加強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力，獲得更多可持續(xù)的現(xiàn)金流。2022年，地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本級(jí)收入為3345億元，比上年增長(zhǎng)5.5%。地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本級(jí)收入雖逐年增長(zhǎng)，但從全國(guó)整體來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入在地方政府綜合財(cái)力的貢獻(xiàn)極低，占比僅為1%左右。而地方國(guó)有資產(chǎn)年化收益率僅3%左右，相比市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)的年化收益率仍有一定的差距，因此采取多種方式提升國(guó)有資產(chǎn)收益率是提升國(guó)有企業(yè)效率的關(guān)鍵。
他提到，今年新一輪國(guó)企改革提出了“一利五率”考核指標(biāo)，其中“一利”指的是利潤(rùn)總額；“五率”指的是凈資產(chǎn)收益率、是資產(chǎn)負(fù)債率、營(yíng)業(yè)現(xiàn)金比率、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率以及研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度。在新考核體系下，凈資產(chǎn)收益率（ROE）替代凈利潤(rùn)，營(yíng)業(yè)現(xiàn)金比替代營(yíng)業(yè)收入利潤(rùn)率，更加強(qiáng)調(diào)規(guī)模效益與現(xiàn)金流安全，即創(chuàng)造的收益總量，優(yōu)化了國(guó)有企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制。一方面更鼓勵(lì)價(jià)值創(chuàng)造，另一方面考核指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)的變動(dòng)或?qū)⒋龠M(jìn)國(guó)企更加關(guān)注發(fā)展質(zhì)量，并且一定程度上能夠給予企業(yè)更多彈性空間。