界面新聞?dòng)浾?| 呂雅萱

界面新聞編輯 | 翟瑞民

2023年8月23日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于行政案件上訴率高、申訴率高問題的調(diào)研報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）指出，近5年來，相比民事案件和刑事案件，行政案件上訴率高、申訴率高的問題長(zhǎng)期持續(xù)存在，且還有上升態(tài)勢(shì)。

行政案件俗稱“民告官”，是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為國家行政機(jī)關(guān)的行政行為違法或不當(dāng)，侵犯其合法權(quán)益時(shí)，依照行政訴訟法規(guī)定程序提出起訴，由人民法院立案處理的行政爭(zhēng)議案件。

《報(bào)告》介紹，2018年至2022年，全國法院共計(jì)受理行政上訴案件73.6萬件、申訴案件17.8萬件。排名靠前的案由分別為“行政強(qiáng)制”“行政征收、征用及補(bǔ)償”“行政處罰”“行政賠償”“行政確認(rèn)”“行政登記”。以所涉行政管理領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)，2018年至2022年上訴案件、申訴案件排名靠前的行政管理領(lǐng)域分別為“城建”“資源”“公安”“勞動(dòng)、社會(huì)保障”“鄉(xiāng)政府”。

上訴申訴率高原因何在？

《報(bào)告》分析，行政案件上訴率高、申訴率高的首要原因是，部分行政審判干警未能牢固樹立能動(dòng)司法理念，對(duì)公正與效率的理解不到位，機(jī)械審判、就案辦案的情形時(shí)有發(fā)生，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的意識(shí)不強(qiáng)。

其次，還有行政審判體制機(jī)制方面的原因。部分法院在立案階段未能針對(duì)起訴條件進(jìn)行合理甄別，使得較大數(shù)量不符合起訴條件的行政爭(zhēng)議進(jìn)入訴訟程序。部分領(lǐng)域執(zhí)法與司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致當(dāng)事人質(zhì)疑裁判結(jié)果的公正性。原有考核機(jī)制更加側(cè)重于結(jié)案量和結(jié)案率，對(duì)實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的“指揮棒”作用不明顯等。

再者還有當(dāng)事人自身因素。報(bào)告稱，少數(shù)地區(qū)仍然不同程度存在地方不當(dāng)干預(yù)。部分行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)調(diào)化解行政爭(zhēng)議的積極性不高，更愿由法院作出裁判，而在法院判決敗訴后又多選擇上訴、申訴。行政機(jī)關(guān)“一把手”出庭應(yīng)訴率低、負(fù)責(zé)人“出庭不出聲”現(xiàn)象較為普遍。少數(shù)原告因訴訟結(jié)果未達(dá)預(yù)期，轉(zhuǎn)而對(duì)關(guān)聯(lián)行為反復(fù)、大量提起行政訴訟。另外還有行政訴訟自身制度因素等。

多位行政律師結(jié)合個(gè)人辦案經(jīng)驗(yàn)對(duì)界面新聞表示，行政案件上訴率、申訴率高的現(xiàn)象在司法實(shí)踐中確實(shí)長(zhǎng)期存在。

北京在明律師事務(wù)所律師李鵬霞對(duì)界面新聞表示，在征地拆遷類案件中，普通群眾跟行政機(jī)關(guān)最終走到行政訴訟這一步，說明二者之間的矛盾已經(jīng)升級(jí)到很難調(diào)解的地步。而上訴率、申訴率雙高，說明一審法院并沒有做到案結(jié)事了，行政爭(zhēng)議并沒有得到實(shí)質(zhì)化解，才會(huì)導(dǎo)致二審、再審的發(fā)生。

以行政案件領(lǐng)域矛盾激烈的房屋征收案件為例，李鵬霞舉例，江蘇徐州曾發(fā)生一起拆遷案件，因?yàn)檠a(bǔ)償沒有達(dá)成一致，征收方把當(dāng)事人的房屋予以拆除。被拆遷房屋周邊二手房的交易價(jià)格在6000元/平以上，但征收方給被拆遷人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為3200元/平，并且將被拆遷人一半以上的房屋定性為違法建筑，僅按照600元/平補(bǔ)償。最后，法院也按照征收方給出的方案進(jìn)行了判決，“這種情況下，就算被拆遷人拿到了賠償款，矛盾也還是沒有解決，被拆遷人可能認(rèn)為賠償沒有達(dá)到預(yù)期，政府機(jī)關(guān)也有可能繼續(xù)不配合執(zhí)行賠償，繼而雙方選擇上訴和申訴?！彼f。

針對(duì)行政案件審判過程中的“棘手”現(xiàn)象，北京才良律師事務(wù)所律師王才亮對(duì)界面新聞介紹，根本原因還是在于某些地方政府對(duì)司法領(lǐng)域的不當(dāng)介入，法院在辦理中不能依法獨(dú)立裁判行政案件。

“行政權(quán)沒有司法監(jiān)督的情況下，會(huì)助長(zhǎng)部分政府部門濫用職權(quán)，引發(fā)行政案件進(jìn)一步增多，形成惡性循環(huán)?！蓖醪帕琳f。

對(duì)此，2014年完成修改的行政訴訟法明確，政府不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。

此后，多地頒布行政應(yīng)訴意見規(guī)定，嚴(yán)禁各地各部門借促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等名義，明示或者暗示人民法院不受理依法應(yīng)當(dāng)受理的行政案件，或者對(duì)依法應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)敗訴的行政案件不判決行政機(jī)關(guān)敗訴；同時(shí)，嚴(yán)禁以開協(xié)調(diào)會(huì)、發(fā)文件或者口頭要求等任何形式，干預(yù)人民法院依法受理、審理行政案件。

《報(bào)告》指出，應(yīng)加快優(yōu)化府院聯(lián)動(dòng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)與被訴行政機(jī)關(guān)的溝通，引導(dǎo)其依法行使訴訟權(quán)利、積極履行訴訟義務(wù)、正確認(rèn)識(shí)裁判結(jié)果。

如何解決“民告官”困境？

界面新聞注意到，2021年11月，最高法曾公布司法解釋，將原本由中級(jí)法院審理的四類“民告官”案件下放至基層法院審理，同時(shí)把本應(yīng)該由最高法審理的再審案件降格到省級(jí)高院審理，并在2022年擬通過修改行政訴訟法固化上述做法。

但是，行政訴訟法擬作出的相關(guān)修改引發(fā)較大爭(zhēng)議。有意見認(rèn)為，“民告官”類行政訴訟案件，同級(jí)管轄往往容易遭遇立案難、不公正審判，這增加了作為原告一方的勝訴難度，且變相剝奪了普通群眾向最高法申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)益，是不擔(dān)當(dāng)不作為的體現(xiàn)。

對(duì)此，2023年8月21日，十四屆全國人大常委會(huì)第十次委員長(zhǎng)會(huì)議審議通過了全國人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于終止審議行政訴訟法修正草案的報(bào)告。

為了降低行政案件的上訴率和申訴率，《報(bào)告》提出6點(diǎn)建議，其中第1、3和4條均指向案件辦理過程中要運(yùn)用能動(dòng)司法、調(diào)解、和解功能。另外其建議，應(yīng)強(qiáng)化立案階段對(duì)起訴條件的審查和釋明引導(dǎo)，樹立依法“判到位”理念，依法作出明確具體、有利于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的裁判等?！秷?bào)告》還表示，應(yīng)完善行政案件考評(píng)機(jī)制、加強(qiáng)訴源治理、完善行政訴訟體制機(jī)制、積極構(gòu)建工作合力。

根據(jù)親身辦案經(jīng)歷，李鵬霞表示，在行政案件中，法庭目前并沒有真正做好庭前調(diào)解工作，只是較為程序化地告知雙方，“一般沒有在開庭前調(diào)解好的案件，法官都是簡(jiǎn)單詢問一下是否愿意調(diào)解，就沒有了后續(xù)”。她認(rèn)為，法院應(yīng)該發(fā)揮自身在處理行政案件中的調(diào)解作用，對(duì)訴爭(zhēng)雙方尤其是行政機(jī)關(guān)曉以利弊，比如行政機(jī)關(guān)一旦敗訴，會(huì)對(duì)其信譽(yù)度、權(quán)威性造成負(fù)面影響，實(shí)質(zhì)性地去化解糾紛，盡量避免讓矛盾雙方進(jìn)入司法審判程序。

但王才亮并不認(rèn)同在行政案件中過分強(qiáng)調(diào)調(diào)解觀念。在他看來，調(diào)解只是表面上降低了行政案件數(shù)量，但是否真正解決了案件背后的實(shí)質(zhì)問題，需要打一個(gè)問號(hào)，在他看來，一些情況下的調(diào)解甚至?xí)：龑?shí)質(zhì)問題。

從實(shí)際情況來看，他表示，行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解行政爭(zhēng)議的積極性并不高，更愿意由法院作出裁判，而在敗訴后又多選擇上訴和申訴。他認(rèn)為，一定程度上這也反映出政府打行政官司的態(tài)度。

王才亮認(rèn)為，降低行政案件數(shù)量的根本方法是用有信服力的行政審判來支撐，發(fā)現(xiàn)一起認(rèn)真處理一起，不回避真問題，盡最大努力公正判決，從根源上減少政府違法行政行為。

同時(shí)他強(qiáng)調(diào)，要樹立典型行政案例起到示范作用，對(duì)遭受壓力去化解行政爭(zhēng)議、敢判政府?dāng)≡V的行政法官予以支持和表揚(yáng)。

律師指出，在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)該發(fā)揮聯(lián)動(dòng)而非對(duì)抗作用，走出當(dāng)下行政案件辦理中“拳頭打在棉花上，有力使不出”的法律困境。