文丨羅志恒（粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)）
稅收制度和政策直接影響企業(yè)和居民的切身利益，全球主要經(jīng)濟(jì)體都注重通過(guò)稅收競(jìng)爭(zhēng)吸引全球的科技資本和高端人才。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)歷經(jīng)4輪稅改，在降低本國(guó)稅負(fù)同時(shí)引發(fā)了全球競(jìng)爭(zhēng)性減稅。中國(guó)近年來(lái)大力減稅降費(fèi)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，取得了顯著成績(jī)。伴隨全球主要經(jīng)濟(jì)體財(cái)政赤字和政府債務(wù)不斷創(chuàng)新高、財(cái)政可持續(xù)性遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)，全球減稅浪潮落下帷幕，“稅率逐底競(jìng)爭(zhēng)”總體趨于結(jié)束。2021年美國(guó)拜登政府提出結(jié)構(gòu)性加稅政策，2022年推出《通脹削減法案》，2024年初拜登政府在《美國(guó)聯(lián)邦政府2025財(cái)年預(yù)算》中提出了要對(duì)富人和大企業(yè)加稅。但是，特朗普在2024年美國(guó)大選中勝出，再次提出大規(guī)模減稅，減稅浪潮卷土重來(lái)以及全球貿(mào)易摩擦再度升級(jí)的可能性增大。
當(dāng)前中美稅制有何不同？宏觀稅負(fù)孰高孰低？“特朗普2.0”時(shí)代即將到來(lái)，中美宏觀稅負(fù)未來(lái)走向如何？如何在保障財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行的條件下，降低居民及企業(yè)負(fù)擔(dān)？“十五五”時(shí)期的中國(guó)稅制改革又將向何處去？
一、中美稅制比較
從稅收制度看，美國(guó)的稅收體系分為聯(lián)邦、州、地方三個(gè)獨(dú)立層級(jí)，分別對(duì)各層級(jí)的議會(huì)和選民負(fù)責(zé)，不存在上下級(jí)關(guān)系；中國(guó)1994年建立起“分稅制”的財(cái)政管理體制，雖然中央和地方按照稅種劃分收入，分為中央稅、地方稅和共享稅，但稅權(quán)高度集中，稅收立法權(quán)統(tǒng)一于中央，地方的稅收管理權(quán)限較為有限。中美兩國(guó)的稅種類別差異較大，美國(guó)沒(méi)有增值稅，而增值稅是中國(guó)的第一大稅種。社會(huì)保險(xiǎn)在美國(guó)以稅的形式征收，而在中國(guó)以費(fèi)的形式收取，目前已從社保部門改由稅務(wù)部門征收。
從稅制結(jié)構(gòu)看，美國(guó)以直接稅為主，主要向個(gè)人征稅，調(diào)節(jié)收入分配的功能更強(qiáng)。中國(guó)以間接稅為主，有利于籌集財(cái)政收入，主要由企業(yè)納稅，“順周期”特征顯著。2023年美國(guó)的直接稅占比為73.3%，其中個(gè)人所得稅和社保稅是主要來(lái)源，分別占美國(guó)稅收的39.6%和25.3%。美國(guó)聯(lián)邦政府以個(gè)人所得稅和社保稅為主，州政府以銷售稅和個(gè)人所得稅為主，而地方政府以房產(chǎn)稅為主。中國(guó)側(cè)重向企業(yè)征稅，稅制結(jié)構(gòu)以增值稅、企業(yè)所得稅和消費(fèi)稅為主。2023年，中國(guó)八成左右的稅收都是以企業(yè)為征稅對(duì)象，包括增值稅（39.0%）、企業(yè)所得稅（22.7%）、消費(fèi)稅（9.5%）等。由于個(gè)人所得稅覆蓋的人群較少以及基本扣除額持續(xù)提高，中國(guó)個(gè)人所得稅占比較低，2023年僅為8.2%。
二、中美宏觀稅負(fù)比較：四大口徑及未來(lái)走向
中國(guó)小、中、大口徑的宏觀稅負(fù)近年來(lái)總體呈下降趨勢(shì)且低于美國(guó)，主要是因?yàn)橹袊?guó)實(shí)施了較長(zhǎng)時(shí)間的大規(guī)模減稅降費(fèi)；全口徑的宏觀稅負(fù)（含土地出讓收入）2022年與美國(guó)基本相當(dāng)，但2023年稅負(fù)水平略高于美國(guó)，主要是因?yàn)?023年美國(guó)由于個(gè)人所得稅減收較多且名義GDP增長(zhǎng)較快，宏觀稅負(fù)大幅下降，而中國(guó)宏觀稅負(fù)相較2022年總體穩(wěn)定。
“特朗普2.0”時(shí)期，特朗普上臺(tái)后將采取減稅舉措，有可能再度引發(fā)國(guó)際稅收逐底競(jìng)爭(zhēng)從而加大我國(guó)減稅壓力，但影響程度可能比較有限；我國(guó)未來(lái)宏觀稅負(fù)的走勢(shì)更多地取決于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)情況（尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)）和財(cái)政空間。
需要指出的是，我國(guó)當(dāng)前宏觀稅負(fù)已處于較低水平，未來(lái)應(yīng)以穩(wěn)定宏觀稅負(fù)為主要方向。
1）小口徑宏觀稅負(fù)，即用不包含社保稅（費(fèi)）的稅收收入除以GDP，自2013年以來(lái)，中國(guó)小口徑宏觀稅負(fù)持續(xù)低于美國(guó)。2023年中國(guó)的小口徑宏觀稅負(fù)水平低于美國(guó)5.1個(gè)百分點(diǎn)。在經(jīng)歷持續(xù)的大規(guī)模減稅降費(fèi)后，中國(guó)2023年小口徑宏觀稅負(fù)有所反彈；但美國(guó)由于個(gè)人所得稅減收較多、分母端名義GDP增長(zhǎng)較快等原因，2023年小口徑宏觀稅負(fù)較2022年下降了2.4個(gè)百分點(diǎn)，結(jié)束了2019年以來(lái)的上行態(tài)勢(shì)。
2）中口徑宏觀稅負(fù)包括稅收收入和社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）收入，近年來(lái)中國(guó)中口徑宏觀稅負(fù)水平始終低于美國(guó)。2023年中國(guó)中口徑稅負(fù)水平為21.0%，比2022年小幅提高了0.9個(gè)百分點(diǎn)，美國(guó)中口徑宏觀稅負(fù)較2022年有所回落，為26.0%。中口徑下，美國(guó)宏觀稅負(fù)與中國(guó)宏觀稅負(fù)的差異有所收窄。
3）大口徑宏觀稅負(fù)包含稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（稅），以及除土地出讓收入以外的其他政府收入（剔除重復(fù)計(jì)算部分）。2019年及之前美國(guó)大口徑宏觀稅負(fù)水平與中國(guó)基本相當(dāng)，但2020年以來(lái)，美國(guó)大口徑宏觀稅負(fù)超過(guò)中國(guó)。2023年，中國(guó)一般公共預(yù)算中的非稅收入占比為16.4%；大口徑宏觀稅負(fù)中，非稅收入（包括一般公共預(yù)算中的非稅收入、除土地出讓收入以外的政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入）的比重為44.3%。同期美國(guó)的非稅收入占財(cái)政收入比重僅為4.9%。相較于2015—2020年期間的長(zhǎng)期下行趨勢(shì)，近年來(lái)中國(guó)大口徑宏觀稅負(fù)呈現(xiàn)小幅波動(dòng)但趨于穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)：2021年小幅抬升后，2022年短暫下降至24.9%，2023年小幅回升至25.8%。2023年，美國(guó)大口徑宏觀稅負(fù)回落至27.4%，仍高于中國(guó)大口徑宏觀稅負(fù)1.6個(gè)百分點(diǎn)。
4）中國(guó)全口徑的政府收入包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入以及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入，但需剔除一般公共預(yù)算對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的補(bǔ)貼部分。2023年，中國(guó)全口徑宏觀稅負(fù)為30.4%，與2022年基本持平；但由于美國(guó)2023年大口徑宏觀稅負(fù)下降了2.9個(gè)百分點(diǎn)，中國(guó)宏觀稅負(fù)高于美國(guó)3個(gè)百分點(diǎn)。
5）未來(lái)變化：美國(guó)方面，特朗普上臺(tái)后將逐步實(shí)施其政策主張，主要包括對(duì)內(nèi)減稅、對(duì)外加征關(guān)稅，未來(lái)美國(guó)宏觀稅負(fù)繼續(xù)下行的可能性較大。但特朗普減稅政策受制于聯(lián)邦政府的財(cái)政空間，宏觀稅負(fù)大幅下降將挑戰(zhàn)美國(guó)財(cái)政可持續(xù)性。從當(dāng)前宏觀稅負(fù)水平看，2023年美國(guó)宏觀稅負(fù)已經(jīng)接近2018年（“特朗普1.0”時(shí)代減稅政策密集出臺(tái)時(shí)期）的水平，小、中、大口徑的宏觀稅負(fù)分別僅比2018年高0.9、0.8和0.04個(gè)百分點(diǎn)。
我國(guó)未來(lái)宏觀稅負(fù)的走勢(shì)更多地取決于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)情況（尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)）和財(cái)政空間。一方面，在房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整時(shí)期，土地出讓收入短期內(nèi)難以恢復(fù)，我國(guó)全口徑宏觀稅負(fù)可能繼續(xù)下行。另一方面，若國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)不及預(yù)期，尤其是特朗普上臺(tái)后對(duì)華加征關(guān)稅，中國(guó)出口受阻并拖累中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，需要加大財(cái)政政策力度以提振經(jīng)濟(jì)，短期內(nèi)宏觀稅負(fù)可能會(huì)有所下降。
三、中國(guó)小、中、大口徑的宏觀稅負(fù)均持續(xù)低于美國(guó)，但全口徑宏觀稅負(fù)略高于美國(guó)；中國(guó)企業(yè)稅負(fù)感較重的原因：間接稅占比高，疊加綜合經(jīng)營(yíng)成本偏高
小、中、大口徑的中國(guó)宏觀稅負(fù)均低于美國(guó)，但企業(yè)及居民感知的宏觀稅負(fù)依然偏重。宏觀稅負(fù)感的高低取決于宏觀稅負(fù)水平及其與公共服務(wù)水平的匹配程度，與宏觀稅負(fù)本身成正比，與公共服務(wù)水平呈反比。如果企業(yè)和個(gè)人感知到的公共服務(wù)水平較高，則宏觀稅負(fù)感越低。
我國(guó)企業(yè)稅負(fù)感重的主要原因有：一是在間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)背景下，企業(yè)為主要的納稅主體。以增值稅為例，雖然增值稅的最終負(fù)稅人是消費(fèi)者，但企業(yè)是直接納稅人；部分增值稅的稅負(fù)難以完全轉(zhuǎn)嫁出去，仍有相當(dāng)數(shù)量企業(yè)的增值稅留抵稅額并不能在當(dāng)期獲得退稅，占用了企業(yè)的資金。
二是企業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)成本較高，包括企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用較多、各種非稅形式的費(fèi)用近年來(lái)有所上升、能源等基礎(chǔ)經(jīng)營(yíng)成本較高等，部分地區(qū)在財(cái)政形勢(shì)緊平衡下的情況下存在“稅不夠，費(fèi)來(lái)湊”等惡化營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)象。
三是社會(huì)保障與公共服務(wù)水平與居民期待仍有差距，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化、支出效率有待進(jìn)一步提高。
1）間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致大量稅收由企業(yè)繳納。中國(guó)稅收納稅人以企業(yè)為主，美國(guó)稅收納稅人以個(gè)人為主。2023年中國(guó)的增值稅、消費(fèi)稅與企業(yè)所得稅之和占稅收收入比重為71.2%，而美國(guó)的企業(yè)所得稅和社保稅收入占美國(guó)稅收收入的比重為33.7%。
2）中國(guó)企業(yè)負(fù)擔(dān)的行政收費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)高于美國(guó)。一是中國(guó)企業(yè)需要繳納各種行政收費(fèi)和作為勞動(dòng)成本的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而美國(guó)企業(yè)只需繳納企業(yè)所得稅和較低的社會(huì)保險(xiǎn)稅。二是我國(guó)企業(yè)面臨著部分自然壟斷行業(yè)導(dǎo)致的相對(duì)偏高的基礎(chǔ)性經(jīng)營(yíng)成本。2023年，我國(guó)天然氣成本平均為美國(guó)的5.4倍；2024年11月，我國(guó)汽油成本為美國(guó)的1.3倍。
3）稅收在“用之于民”方面以及社會(huì)保障水平與居民期待有差距。中國(guó)的政府支出結(jié)構(gòu)近年來(lái)有了明顯優(yōu)化，逐步從基建轉(zhuǎn)向民生支出。2023年，中國(guó)一般公共預(yù)算支出中教育、醫(yī)療、社保和住房保障支出占比為40.7%，較2013年提高了5.6個(gè)百分點(diǎn)；但是民生支出占比和社會(huì)保障水平與居民的期待仍有差距。
四、建議：穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，推動(dòng)減稅降費(fèi)從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型，中長(zhǎng)期推動(dòng)稅制改革
對(duì)于一個(gè)大國(guó)而言，宏觀稅負(fù)不是越高越好，但也不是越低越好。有必要轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系、明確有限責(zé)任政府，否則宏觀稅負(fù)的下行就意味著赤字和債務(wù)的攀升。近年來(lái)減稅降費(fèi)的效果顯著，但是邊際效應(yīng)遞減，未來(lái)要從數(shù)量規(guī)模型減稅降費(fèi)轉(zhuǎn)向更加精準(zhǔn)的效率效果型減稅降費(fèi)。
未來(lái)財(cái)政形勢(shì)總體仍將處于緊平衡態(tài)勢(shì)，收支矛盾還可能階段性加劇。隨著中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，工業(yè)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)變，原來(lái)的財(cái)稅體制要做出適應(yīng)性調(diào)整，還要服務(wù)于綠色發(fā)展、應(yīng)對(duì)老齡化、推動(dòng)科技創(chuàng)新、構(gòu)建新發(fā)展格局、統(tǒng)籌發(fā)展和安全等方面。
一是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，落實(shí)和完善既有減稅降費(fèi)政策，推動(dòng)減稅降費(fèi)從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型，保障財(cái)政可持續(xù)性。選擇對(duì)普通居民影響不大、但有利于推動(dòng)綠色發(fā)展、縮小貧富差距的稅種進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整；穩(wěn)定宏觀稅負(fù)要與宏觀經(jīng)濟(jì)治理相結(jié)合，考慮到當(dāng)前要進(jìn)一步鞏固宏觀經(jīng)濟(jì)回升向好的態(tài)勢(shì)，宏觀稅負(fù)可以在短期內(nèi)略降，但不可大幅下降，短期宏觀稅負(fù)下降造成的收支缺口可由中央發(fā)行國(guó)債來(lái)彌補(bǔ)；加強(qiáng)稅法執(zhí)行約束，嚴(yán)禁地方在支出壓力下違法違規(guī)征收“過(guò)頭稅”。
二是深化稅收制度改革，完善稅收體系。其一，積極推動(dòng)增值稅立法，清理不必要稅收優(yōu)惠政策，簡(jiǎn)化增值稅稅制，提高稅收中性。其二，推進(jìn)個(gè)人所得稅改革，從綜合與分類相結(jié)合走向徹底的綜合課征，統(tǒng)一資本與勞動(dòng)所得的稅率，加強(qiáng)對(duì)高收入人群尤其是直播帶貨等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的個(gè)稅征管力度。其三，繼續(xù)推進(jìn)消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)保稅擴(kuò)圍，充分發(fā)揮稅收保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)綠色發(fā)展的作用。其四，持續(xù)優(yōu)化促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)一步激發(fā)微觀主體創(chuàng)新動(dòng)力。其五，研究建立與數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代相匹配的財(cái)政稅收體系，強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的稅收征管，減少稅收流失。
三是優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社?；鸬那疤嵯?，適度降低企業(yè)社保費(fèi)負(fù)擔(dān)，研究探索社保費(fèi)改稅，并進(jìn)一步規(guī)范非稅收入，堅(jiān)決遏制“遠(yuǎn)洋捕撈”式罰沒(méi)。
(報(bào)告全文發(fā)于作者微信公號(hào)“粵開(kāi)志恒宏觀”。原標(biāo)題《中美稅制及稅負(fù)比較（2024）》。文章僅代表作者觀點(diǎn)。責(zé)編郵箱：yanguihua@jiemian.com。）