文丨羅志恒 馬家進(jìn) 原野

12月11日至12日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開(kāi)。會(huì)議總結(jié)2024年經(jīng)濟(jì)工作，分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署2025年經(jīng)濟(jì)工作。

總體上看，會(huì)議的基調(diào)更加積極，明年工作目標(biāo)、政策基調(diào)、任務(wù)部署等層面都釋放了積極的信號(hào)，有利于增強(qiáng)和夯實(shí)明年經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的動(dòng)力。直面困難、坦誠(chéng)務(wù)實(shí)，從具體困難到具體目標(biāo)，具有很強(qiáng)的前瞻性和針對(duì)性。一方面，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議延續(xù)了12月9日政治局會(huì)議的重大判斷和政策取向，例如“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)即將順利完成”“實(shí)施更加積極有為的宏觀政策”“更加積極的財(cái)政政策”“適度寬松的貨幣政策”“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”“穩(wěn)住樓市股市”等。

另一方面，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在形勢(shì)判斷和工作部署等方面增添了許多新內(nèi)容，例如“當(dāng)前外部環(huán)境變化帶來(lái)的不利影響加深，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，主要是國(guó)內(nèi)需求不足，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，群眾就業(yè)增收面臨壓力，風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多”“提高財(cái)政赤字率”“適時(shí)降準(zhǔn)降息”“綜合整治‘內(nèi)卷式’競(jìng)爭(zhēng)”等。

一、總體形勢(shì)判斷：肯定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)，但也要正視外部不利因素和困難挑戰(zhàn)，坦誠(chéng)務(wù)實(shí)又具前瞻性

會(huì)議強(qiáng)調(diào)了今年經(jīng)濟(jì)工作的重要性，并肯定了成績(jī)來(lái)之不易。“今年是實(shí)現(xiàn)‘十四五’規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年”，能否順利實(shí)現(xiàn)年初定下的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，不僅直接關(guān)系國(guó)計(jì)民生，還會(huì)影響預(yù)期。中央“沉著應(yīng)變、綜合施策”，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)即將順利完成”。2024年中國(guó)經(jīng)濟(jì)總體呈V型走勢(shì)，前三季度GDP同比分別為5.3%、4.7%和4.6%，四季度或回升至5%左右，預(yù)計(jì)全年增速為4.9%，基本實(shí)現(xiàn)“5%左右”的預(yù)期目標(biāo)。

但也要正視當(dāng)前及明年經(jīng)濟(jì)面臨的內(nèi)需不足和外部沖擊，會(huì)議明確提出“當(dāng)前外部環(huán)境變化帶來(lái)的不利影響加深，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，主要是國(guó)內(nèi)需求不足，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，群眾就業(yè)增收面臨壓力，風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多”，坦誠(chéng)務(wù)實(shí)，直面問(wèn)題是解決問(wèn)題的前提；很自然地提出“注重目標(biāo)引領(lǐng)，著力實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)穩(wěn)、就業(yè)穩(wěn)和物價(jià)合理回升的優(yōu)化組合”。2025年中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主導(dǎo)因素，將從2023-2024年的房地產(chǎn)和地方債務(wù)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)和“特朗普沖擊”，當(dāng)然地方債務(wù)問(wèn)題仍需引起關(guān)注，即進(jìn)入“2+1”階段。一攬子增量政策后，房地產(chǎn)市場(chǎng)正在筑底回穩(wěn)，保供給、促需求和穩(wěn)房?jī)r(jià)仍是核心任務(wù)，仍影響著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。同時(shí)，特朗普計(jì)劃對(duì)華加征關(guān)稅，將顯著沖擊中國(guó)出口，短期可能出現(xiàn)“搶出口”現(xiàn)象，但全年仍將承壓。此外，居民消費(fèi)和企業(yè)投資仍有待進(jìn)一步提振。由此，會(huì)議提出明年要實(shí)施更加積極有為的宏觀政策，大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大需求，來(lái)對(duì)沖外部環(huán)境的不確定性。當(dāng)然也要看到，只要實(shí)施更大力度的財(cái)政、貨幣等政策并確保政策同向發(fā)力，推動(dòng)一系列制約發(fā)展的制度改革取得突破，中國(guó)經(jīng)濟(jì)明年實(shí)現(xiàn)5%左右的增速仍是大概率事件。

會(huì)議深化了對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，提出“必須統(tǒng)籌好培育新動(dòng)能和更新舊動(dòng)能的關(guān)系，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。……必須統(tǒng)籌好提升質(zhì)量和做大總量的關(guān)系，夯實(shí)中國(guó)式現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)?！蔽覀冋J(rèn)為，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能一蹴而就，因此要穩(wěn)妥地推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，堅(jiān)持先立后破，要認(rèn)識(shí)到舊動(dòng)能、做大總量對(duì)于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用，新動(dòng)能的發(fā)展和提升質(zhì)量要以宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和就業(yè)收入穩(wěn)定為前提，平衡好速度與質(zhì)量，仍要要發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為硬道理。

二、政策目標(biāo)新增“居民收入增長(zhǎng)”，政策基調(diào)“更加積極有為”，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性、有效性

對(duì)于明年的宏觀調(diào)控目標(biāo)，會(huì)議在傳統(tǒng)的四大目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、國(guó)際收支平衡）的基礎(chǔ)上，額外強(qiáng)調(diào)了“促進(jìn)居民收入增長(zhǎng)”，體現(xiàn)了中央對(duì)于增強(qiáng)人民群眾獲得感的重視。會(huì)議指出：“明年要保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，保持就業(yè)、物價(jià)總體穩(wěn)定，保持國(guó)際收支基本平衡，促進(jìn)居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步”。

政策總基調(diào)“更加積極有為”，財(cái)政政策從“積極”到“更加積極”，貨幣政策從“穩(wěn)健”到“適度寬松”，從“著力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”到“全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”，充分體現(xiàn)了中央對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好、提振市場(chǎng)信心和預(yù)期的決心。

宏觀調(diào)控力度更大、更具針對(duì)性和前瞻性、更強(qiáng)調(diào)效果，這既是過(guò)去宏觀調(diào)控的成功經(jīng)驗(yàn)，更是基于對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外宏觀形勢(shì)的科學(xué)判斷做出的部署。當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)面臨內(nèi)部總需求不足和外部全球經(jīng)濟(jì)疲軟、美國(guó)對(duì)華加征關(guān)稅等壓力，非常之時(shí)當(dāng)有非常之舉、化壓力為動(dòng)力。逆周期調(diào)節(jié)講究前瞻性，走在預(yù)期前面，有利于穩(wěn)定預(yù)期、穩(wěn)定總需求進(jìn)而夯實(shí)經(jīng)濟(jì)回升向好的基礎(chǔ)。會(huì)議提出，“明年要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)，守正創(chuàng)新、先立后破，系統(tǒng)集成、協(xié)同配合，充實(shí)完善政策工具箱，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性、有效性”“把握政策取向，講求時(shí)機(jī)力度，各項(xiàng)工作能早則早、抓緊抓實(shí)，保證足夠力度；強(qiáng)化系統(tǒng)思維，注重各類政策和改革開(kāi)放舉措的協(xié)調(diào)配合，放大政策效應(yīng)”。

三、統(tǒng)籌好總供給和總需求的關(guān)系，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)

會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌好總供給和總需求的關(guān)系”：一方面，“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”；另一方面，“綜合整治‘內(nèi)卷式’競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為”。

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)“兩個(gè)偏離”：一是名義增速低于實(shí)際增速，于是居民收入和財(cái)富增值速度偏慢；二是實(shí)際增速低于潛在增速，于是就業(yè)仍面臨結(jié)構(gòu)性壓力，微觀主體獲得感的提高相對(duì)滯后。直接原因是供需失衡、物價(jià)低迷，根本原因是國(guó)內(nèi)有效需求不足，以及宏觀總需求不足引發(fā)的微觀主體“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，有必要采取一系列政策和改革舉措推動(dòng)名義增速回歸實(shí)際增速、實(shí)際增速回歸潛在增速。

其一，提振消費(fèi)不能僅靠刺激，還要推動(dòng)改革、完善機(jī)制。消費(fèi)從根本上取決于三個(gè)方面：消費(fèi)能力（收入）、消費(fèi)意愿（醫(yī)療養(yǎng)老教育等社保體系的完善程度）以及供給的適配性。如果這些根本問(wèn)題不解決，消費(fèi)很難大幅增加。消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，而不是工具，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是為了滿足居民更好的消費(fèi)，而不是讓消費(fèi)成為工具。會(huì)議提出“實(shí)施提振消費(fèi)專項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)中低收入群體增收減負(fù)，提升消費(fèi)能力、意愿和層級(jí)。適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。加力擴(kuò)圍實(shí)施‘兩新’政策，創(chuàng)新多元化消費(fèi)場(chǎng)景，擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)，促進(jìn)文化旅游業(yè)發(fā)展。積極發(fā)展首發(fā)經(jīng)濟(jì)、冰雪經(jīng)濟(jì)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)?！?/p>

其二，要避免投資和消費(fèi)二元對(duì)立，投資消費(fèi)是并重的，關(guān)鍵是兩者的比例關(guān)系以及支持投資和消費(fèi)的領(lǐng)域，不是要不要，而是投什么。投資尤其是基建投資還面臨總量不足、區(qū)域不均、結(jié)構(gòu)上“看得見(jiàn)的基建多、看不見(jiàn)的基建少”的問(wèn)題，仍有空間。通過(guò)政府投資適度超前推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有序完善公共服務(wù)體系，有利于改善消費(fèi)環(huán)境、疏通消費(fèi)堵點(diǎn)，提升居民的消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力，激發(fā)消費(fèi)潛力。此外，還應(yīng)更好發(fā)揮政府投資基金的帶動(dòng)引導(dǎo)作用，近年來(lái)，中央層面通過(guò)國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、國(guó)家制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基金等帶動(dòng)社會(huì)資本，有力支持了國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施。會(huì)議提出“加強(qiáng)自上而下組織協(xié)調(diào)，更大力度支持‘兩重’項(xiàng)目。適度增加中央預(yù)算內(nèi)投資。加強(qiáng)財(cái)政與金融的配合，以政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資。及早謀劃‘十五五’重大項(xiàng)目。大力實(shí)施城市更新。實(shí)施降低全社會(huì)物流成本專項(xiàng)行動(dòng)?！?/p>

其三，綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，改善企業(yè)盈利能力。一是提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控新增產(chǎn)能。堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、有序提升，提高生產(chǎn)、技術(shù)、安全、能耗、環(huán)保、質(zhì)量等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)水平，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是支持行業(yè)并購(gòu)重組，暢通市場(chǎng)退出機(jī)制。堅(jiān)持市場(chǎng)為主、政府引導(dǎo)，支持龍頭企業(yè)對(duì)問(wèn)題企業(yè)并購(gòu)重組，提高行業(yè)集中度，促進(jìn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，改善供求關(guān)系，防止內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)。三是規(guī)范管理地方政府的招商引資政策，建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。優(yōu)化地方官員政績(jī)考核、轉(zhuǎn)變地方政府職能，防止各地在招商引資中進(jìn)行政策的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，避免低層次重復(fù)建設(shè)；打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)順暢流動(dòng)，形成高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)。

四、財(cái)政政策更加積極，赤字率大概率突破3%，具有三重效果；財(cái)稅體制改革將有明顯進(jìn)展

會(huì)議明確提出：“要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。提高財(cái)政赤字率，確保財(cái)政政策持續(xù)用力、更加給力。加大財(cái)政支出強(qiáng)度，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域保障。增加發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，持續(xù)支持‘兩重’項(xiàng)目和‘兩新’政策實(shí)施。增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用，擴(kuò)大投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁，兜牢基層‘三?！拙€?！蓖瑫r(shí)在推動(dòng)標(biāo)志性改革舉措落地見(jiàn)效部分提出了“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體制改革，增加地方自主財(cái)力”，這意味著財(cái)政政策和財(cái)稅體制改革將在明年以更大力度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好。

1、財(cái)政政策延續(xù)“積極”的總基調(diào)，體現(xiàn)了政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但又強(qiáng)調(diào)“更加”積極，主要體現(xiàn)在赤字率提高、專項(xiàng)債和超長(zhǎng)期特別國(guó)債規(guī)模提高，將明顯增加財(cái)政支出規(guī)模，提高財(cái)政支出增速，廣義赤字率大概率高于2024年。2024年赤字規(guī)模4.06萬(wàn)億、專項(xiàng)債3.9萬(wàn)億、超長(zhǎng)期特別國(guó)債1萬(wàn)億、增發(fā)國(guó)債1萬(wàn)億（2023年發(fā)行但主要使用在2024年），合計(jì)9.96萬(wàn)億，相當(dāng)于GDP的7.6%，2025年赤字債務(wù)規(guī)模預(yù)計(jì)超過(guò)10萬(wàn)億，廣義赤字率有可能接近10%，既體現(xiàn)了政策的主動(dòng)作為和積極擔(dān)當(dāng)。積極的財(cái)政政策在當(dāng)前可以發(fā)揮多重作用：一是以必要的支出力度擴(kuò)大總需求，以內(nèi)需提振對(duì)沖外部的不確定性；二是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換；三是穩(wěn)定預(yù)期，當(dāng)前各方對(duì)財(cái)政政策發(fā)力期待較高，財(cái)政發(fā)揮超常規(guī)的逆周期調(diào)節(jié)能夠更好穩(wěn)預(yù)期；四是防范化解包括房地產(chǎn)和金融在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更好地支持房地產(chǎn)保交樓、收儲(chǔ)等促進(jìn)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)。

2、狹義赤字率大概率突破3%，赤字率的提高有特殊意義，可實(shí)現(xiàn)三重功效，體現(xiàn)出政策非常實(shí)事求是，因時(shí)因勢(shì)順勢(shì)而為，財(cái)政理念有明顯突破。一是赤字率提高意味著赤字規(guī)模進(jìn)一步提高，有利于擴(kuò)大支出力度，強(qiáng)化財(cái)政的逆周期調(diào)節(jié)能力，更好地防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)。二是赤字率與其他財(cái)政工具不同，公眾對(duì)赤字率及其變化的關(guān)注度非常高，而且長(zhǎng)期形成了“突破3%就是積極的，低于3%就不夠積極”的認(rèn)識(shí)，因此財(cái)政政策要將有限的子彈用于穩(wěn)預(yù)期，同樣的財(cái)政刺激規(guī)模，應(yīng)該盡可能體現(xiàn)在赤字率上。赤字率更能傳遞政策意圖，具有較強(qiáng)的政策信號(hào)意義；提高赤字率釋放中央穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)定決心，有利于穩(wěn)定預(yù)期。其三是赤字規(guī)模中大概率仍是中央國(guó)債為主，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式能夠更好地保障基層財(cái)力穩(wěn)定，增加地方財(cái)力的可支配程度，有利于地方做好“三?！惫ぷ?。

3、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有利于提高財(cái)政支出的效率和效果，也是近年來(lái)一以貫之的做法。會(huì)議提出“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁，兜牢基層‘三?！拙€”，與“適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”相互呼應(yīng)。近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)為從建設(shè)財(cái)政逐步轉(zhuǎn)向建設(shè)與民生并重、民生支出占比持續(xù)提高，這不僅是發(fā)展階段變化的要求，也是滿足人民美好生活需要的要求，還是經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的要求。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高、城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入后半段以及人口老齡化進(jìn)程加快，居民的需求從生存型消費(fèi)逐步進(jìn)入到發(fā)展型消費(fèi)，尤其是醫(yī)療教育養(yǎng)老需求上升，財(cái)政取之于民用之于民，必然也要提高相關(guān)支出比重。2023年一般公共預(yù)算中用于醫(yī)療、教育、社保就業(yè)、住房保障支出占比為40.7%，較2013年上升5.5個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，當(dāng)前消費(fèi)不足的重要原因是居民消費(fèi)意愿不足，源于醫(yī)療等后顧之憂，因此從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從投資轉(zhuǎn)向消費(fèi)以及穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的角度，也有必要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

4、要充分利用化債騰出的時(shí)間窗口，構(gòu)建債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制與深化財(cái)稅體制改革。一是從深化財(cái)稅體制改革看，此輪改革短期要增加地方自主財(cái)力，但是從根本上看改革的核心是上移事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，避免地方政府承擔(dān)過(guò)多的支出責(zé)任，從而減少隱性債務(wù)的舉債動(dòng)機(jī)。三十年前的分稅制改革解決了收入端中央財(cái)政收入占比過(guò)低、中央宏觀調(diào)控能力不足的問(wèn)題，但主要矛盾和歷史因素導(dǎo)致未能解決事權(quán)劃分問(wèn)題。當(dāng)前財(cái)力端的問(wèn)題仍很重要、亟需解決，要積極推動(dòng)增加地方自主財(cái)力；但是在目前全國(guó)財(cái)政收入全部給到地方政府還不能滿足支出的背景下，支出端的改革也有必要成為本輪改革推進(jìn)的重點(diǎn)。“上移事權(quán)和支出責(zé)任”是治本之策，否則“地方支出責(zé)任多-地方財(cái)政困難-中央加大轉(zhuǎn)移支付-財(cái)政資金使用效率低和逆向激勵(lì)”的循環(huán)難以打破。比如，養(yǎng)老保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)督管理等事權(quán)可以上移給中央政府來(lái)承擔(dān)。

二是從構(gòu)建債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制上，有必要在四本經(jīng)常性預(yù)算之外，研究建立債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算，與政府資產(chǎn)負(fù)債表和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告銜接。當(dāng)前我國(guó)政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算，債務(wù)約束力不足，有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。資本預(yù)算即針對(duì)政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財(cái)政支出活動(dòng)編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對(duì)政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級(jí)版。

5、從提高2025年財(cái)政政策效率效果的角度，還要關(guān)注五個(gè)方面的問(wèn)題。一是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解取得階段性進(jìn)展后，要高度關(guān)注化債之后的地方財(cái)政形勢(shì)，如果房地產(chǎn)仍處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，稅收和土地出讓收入仍然受到影響，地方政府的還本付息和三保壓力以及拖欠賬款等問(wèn)題仍要引起高度關(guān)注。

二是財(cái)政政策有必要從盯住赤字率到支出增速，從關(guān)注收支平衡到財(cái)政可持續(xù)性，年內(nèi)有必要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、財(cái)政收入和專項(xiàng)債發(fā)行使用情況及時(shí)追加預(yù)算，提高支出增速，更好地發(fā)揮財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)的功能。如果2025年財(cái)政收入再度低于預(yù)期、專項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度偏慢以至于影響到財(cái)政支出增速提高，影響財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的能力，有必要果斷追加預(yù)算。動(dòng)作要快，要走前市場(chǎng)預(yù)期前面。

三是改革專項(xiàng)債制度，包括短期放寬專項(xiàng)債的使用范圍、從“額度找項(xiàng)目”改為“項(xiàng)目定額度”、額度分配向債務(wù)負(fù)擔(dān)輕和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的人口流入地區(qū)傾斜，長(zhǎng)期看專項(xiàng)債要回歸本源、將部分專項(xiàng)債新增額度調(diào)整為一般債。為提高專項(xiàng)債的支出進(jìn)度并降低風(fēng)險(xiǎn)，有必要從“先定額度再找項(xiàng)目”變成“根據(jù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況定額度”，避免有額度但支出不出去；同時(shí)分配上要向債務(wù)負(fù)擔(dān)輕、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好和人口流入地區(qū)傾斜。但從長(zhǎng)期看，伴隨優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目逐步減少，專項(xiàng)債要回歸本源、使用范圍不能無(wú)限制擴(kuò)大；沒(méi)有項(xiàng)目收益的要通過(guò)國(guó)債和地方一般債解決，專項(xiàng)債的新增額度也有必要隨之調(diào)整，從而提高一般債額度、適度控制專項(xiàng)債額度（不含每年新增8000億用于化債的專項(xiàng)債）。

四是加大對(duì)特定群體的補(bǔ)助和支持，以提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力并提振消費(fèi)。包括對(duì)失業(yè)大學(xué)生的補(bǔ)助、對(duì)農(nóng)村老人群體的補(bǔ)貼、對(duì)于二孩以上家庭的特定補(bǔ)貼等，各方對(duì)上述群體的補(bǔ)助有較強(qiáng)的共識(shí)。

五是從中央政府層面探索成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，先期規(guī)模可在2萬(wàn)億左右，專項(xiàng)用于保交房、收儲(chǔ)存量房、收購(gòu)房企存量土地等工作，保障民生、緩解房企流動(dòng)性壓力；引導(dǎo)鼓勵(lì)高品質(zhì)住宅產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，以優(yōu)質(zhì)供給滿足居民合理需求。1—10月份房地產(chǎn)銷售同比為-15.8%，其中現(xiàn)房銷售同比為18.8%，期房銷售同比為-25.3%，兩者相差44.1個(gè)百分點(diǎn)，即房地產(chǎn)銷售主要是期房銷售拖累。這反映出居民不是沒(méi)有需求，而是對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)仍有疑慮，因此“保交樓”保供給某種意義上就是促需求。但是當(dāng)前地方政府保供給難度較大，可以研究探索中央政府層面宣布成立一個(gè)基金，有利于穩(wěn)定居民對(duì)房地產(chǎn)的信心。

五、貨幣政策適度寬松，適時(shí)降準(zhǔn)降息，加強(qiáng)金融穩(wěn)定

會(huì)議提出：“實(shí)施適度寬松的貨幣政策”“適時(shí)降準(zhǔn)降息”“探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能”。與2023年“穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度、精準(zhǔn)有效”的表述相比，整體基調(diào)更加積極。

事實(shí)上，今年9月24日金融“新政”實(shí)施以來(lái)，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策已出現(xiàn)了明顯的邊際轉(zhuǎn)變，從過(guò)去“更加重視長(zhǎng)期治理改革、短期政策應(yīng)對(duì)相對(duì)保守”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸唐谡邞?yīng)對(duì)和和長(zhǎng)期治理改革并重”，短期政策應(yīng)對(duì)變得更加果斷，逆周期調(diào)節(jié)力度不斷加大。體現(xiàn)在貨幣政策層面，就是持續(xù)降準(zhǔn)降息，增加貨幣供應(yīng)量等。預(yù)計(jì)2025年，貨幣政策力度將進(jìn)一步加大。

一是總量政策更寬松，進(jìn)一步降準(zhǔn)降息。過(guò)去30年中，“適度寬松”這一表述僅出現(xiàn)在2008-2010年間，期間面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，我國(guó)央行多次降準(zhǔn)降息。考慮到目前物價(jià)水平低迷，雖然名義利率處在較低水平，但實(shí)際利率仍然偏高，未來(lái)仍需要降低實(shí)際融資成本。預(yù)計(jì)2025年全年將分別降準(zhǔn)、降息0.5個(gè)百分點(diǎn)；節(jié)奏上或更加靠前，以應(yīng)對(duì)特朗普1月上臺(tái)后可能產(chǎn)生的關(guān)稅沖擊。

二是貨幣政策工具箱更加充實(shí)，貨幣政策調(diào)控方式逐步向價(jià)格型轉(zhuǎn)變，同時(shí)與財(cái)政的配合也更加緊密。今年以來(lái)，央行先后開(kāi)啟國(guó)債買賣、買斷式回購(gòu)、“證券、基金、保險(xiǎn)公司互換便利（SFISF）”等政策工具。一方面，是為了提高貨幣政策傳導(dǎo)效率，推動(dòng)貨幣政策框架逐步轉(zhuǎn)型，從數(shù)量型轉(zhuǎn)向價(jià)格型。另一方面，也是為了積極配合財(cái)政政策，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

預(yù)計(jì)2025年貨幣政策工具箱仍會(huì)進(jìn)一步充實(shí)完善：一方面，調(diào)整優(yōu)化保障性住房再貸款，“證券、基金、保險(xiǎn)公司互換便利”，股票回購(gòu)增持再貸款等政策工具，將其落到實(shí)處、取得實(shí)效。另一方面，或?qū)⑦m當(dāng)收窄利率走廊的寬度，引導(dǎo)貨幣市場(chǎng)利率圍繞政策利率中樞平穩(wěn)運(yùn)行。

三是“探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能”，貨幣政策工具可能被賦予更多“金融穩(wěn)定”的要求，這一轉(zhuǎn)變或?qū)τ谫Y產(chǎn)定價(jià)范式產(chǎn)生影響。2008年以前央行主要目標(biāo)是“幣值穩(wěn)定”，2008年后各國(guó)央行普遍將“金融穩(wěn)定”納入目標(biāo)體系。相應(yīng)地，貨幣政策工具也開(kāi)始被賦予一定“金融穩(wěn)定”的要求。如國(guó)債買賣本身是投放流動(dòng)性的工具，但也被用來(lái)達(dá)到穩(wěn)定債券市場(chǎng)價(jià)格的目的。今年，我國(guó)央行不斷提示長(zhǎng)債收益率風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)啟國(guó)債借入、國(guó)債買賣等，就是貨幣政策工具兼具雙重目標(biāo)的典型反映。在這一探索過(guò)程中，需要高度關(guān)注各類工具對(duì)于資產(chǎn)定價(jià)范式的影響。如買斷式逆回購(gòu)，由于短期內(nèi)債券所有權(quán)轉(zhuǎn)移給了央行，增加央行賣出國(guó)債的籌碼，從而對(duì)長(zhǎng)期利率產(chǎn)生更強(qiáng)的約束。

六、深化資本市場(chǎng)投融資綜合改革，打通中長(zhǎng)期資金入市卡點(diǎn)堵點(diǎn)

會(huì)議強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)住樓市股市”，并要求“深化資本市場(chǎng)投融資綜合改革，打通中長(zhǎng)期資金入市卡點(diǎn)堵點(diǎn)，增強(qiáng)資本市場(chǎng)制度的包容性、適應(yīng)性”。今年以來(lái)，頂層設(shè)計(jì)高度關(guān)注資本市場(chǎng)改革進(jìn)程，4月政治局會(huì)議提出“多措并舉促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展”，7月提出“提升資本市場(chǎng)內(nèi)在穩(wěn)定性”，9月提出“提振資本市場(chǎng)”，12月更明確“穩(wěn)住樓市股市”；關(guān)于資本市場(chǎng)的政策舉措密集發(fā)布，包括出臺(tái)新“國(guó)九條”、完善資本市場(chǎng)“1+N”政策體系等。2025年，資本市場(chǎng)改革仍是穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期、修復(fù)居民資產(chǎn)負(fù)債表的重要抓手，具體有以下三條改革主線需要特別關(guān)注。

一是并購(gòu)重組市場(chǎng)改革是重中之重。一方面，并購(gòu)重組是主動(dòng)退市最主要的形式，大力推進(jìn)并購(gòu)重組是提高市場(chǎng)出清力度，提升存量上市公司整體質(zhì)量的關(guān)鍵。事實(shí)上我國(guó)上市公司退市數(shù)量偏少，主要是主動(dòng)退市數(shù)量偏少。另一方面，并購(gòu)重組是產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的高階形式，通過(guò)并購(gòu)能夠快速出清落后產(chǎn)能，提升頭部企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提高產(chǎn)業(yè)鏈整合力度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。因此，并購(gòu)重組改革不僅僅是資本市場(chǎng)制度建設(shè)的一環(huán)，更對(duì)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)有著至關(guān)重要的影響。明年需關(guān)注戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)等方向的并購(gòu)重組，如新能源汽車、半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)基于補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈和提升關(guān)鍵技術(shù)水平的并購(gòu)。

二是長(zhǎng)期資金入市進(jìn)度加快，為市場(chǎng)帶來(lái)更多“活水”。根據(jù)我們測(cè)算，2023年長(zhǎng)期資金中入市較為積極的社保基金，持有權(quán)益類資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比例為36.9%（含直接股權(quán)投資），而挪威政府全球養(yǎng)老基金、新西蘭超級(jí)年金基金和澳大利亞未來(lái)基金權(quán)益投資比例達(dá)69.8%、57.0%和47.1%。基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金、保險(xiǎn)資金等持股比例更低，入市空間較大。未來(lái)，或進(jìn)一步優(yōu)化長(zhǎng)期資金投資監(jiān)管模式（放松比例上限），優(yōu)化保險(xiǎn)資金償債能力約束指標(biāo)，擴(kuò)大養(yǎng)老金投資范圍。

三是基金行業(yè)改革提速。一方面，基金費(fèi)率或進(jìn)一步壓降；另一方面，ETF等指數(shù)投資產(chǎn)品數(shù)量將不斷增加，指數(shù)型被動(dòng)基金將迎來(lái)重大發(fā)展機(jī)遇。

七、加快房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式

會(huì)議明確提出“穩(wěn)住樓市股市”的目標(biāo)，并做出具體部署，“持續(xù)用力推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，加力實(shí)施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。合理控制新增房地產(chǎn)用地供應(yīng)，盤活存量用地和商辦用房，推進(jìn)處置存量商品房工作。推動(dòng)構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，有序搭建相關(guān)基礎(chǔ)性制度?！?/p>

未來(lái)房地產(chǎn)政策還可從以下三方面加以完善優(yōu)化：

一是加快解除非必要的限制性措施，讓商品房回歸市場(chǎng)化配置。當(dāng)前全國(guó)僅剩北京、上海、深圳等少數(shù)城市仍在執(zhí)行限購(gòu)政策，有必要進(jìn)一步放松。例如，放開(kāi)郊區(qū)限購(gòu)、大戶型限購(gòu)、商住限購(gòu)，降低非本地戶籍購(gòu)房社保年限，增加多孩家庭購(gòu)房指標(biāo)等。

二是加快推進(jìn)保交房、收儲(chǔ)存量房、收購(gòu)房企存量土地等工作，保障民生、緩解房企流動(dòng)性壓力。建議增發(fā)國(guó)債，探索中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，預(yù)計(jì)2-3萬(wàn)億，專項(xiàng)用于保交房、收儲(chǔ)等工作，以堅(jiān)定不移的決心并釋放強(qiáng)烈的信號(hào)推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

三是引導(dǎo)鼓勵(lì)高品質(zhì)住宅產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，以優(yōu)質(zhì)供給滿足居民合理需求。建議根據(jù)不同城市的去化周期以及不同地段住宅受歡迎程度，將核心地段的部分商業(yè)用地修改為住宅用地，滿足居民對(duì)好地段、高品質(zhì)商品房的需求；放開(kāi)郊區(qū)供地1.0容積率限制，優(yōu)化架空層、陽(yáng)臺(tái)等空間以及社區(qū)公共配套設(shè)施的指標(biāo)計(jì)算規(guī)則；鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，不再實(shí)施新建商品住房銷售價(jià)格指導(dǎo)等。

八、大力培育未來(lái)產(chǎn)業(yè)，完善政策支持體系

會(huì)議提出“以科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”“開(kāi)展‘人工智能+’行動(dòng)，培育未來(lái)產(chǎn)業(yè)”。過(guò)去五年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均會(huì)提及科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，今年對(duì)于科技創(chuàng)新的關(guān)注仍然較高，未來(lái)需重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

一是未來(lái)產(chǎn)業(yè)政策體系將加速完善。黨的二十屆三中全會(huì)提出，“加強(qiáng)新領(lǐng)域新賽道制度供給，建立未來(lái)產(chǎn)業(yè)投入增長(zhǎng)機(jī)制”，目前各地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了諸多先行探索。如上海圍繞未來(lái)健康、未來(lái)芯片、未來(lái)智能、未來(lái)能源等領(lǐng)域已設(shè)立張江、臨港和大零號(hào)灣3個(gè)未來(lái)產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)區(qū)。北京、廣東等多個(gè)省市也已出臺(tái)未來(lái)產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策文件，并建立未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展先導(dǎo)區(qū)?？梢哉f(shuō)，未來(lái)產(chǎn)業(yè)已明確進(jìn)入“政策導(dǎo)入期”，下一步需要優(yōu)化政策體系，特別要在產(chǎn)業(yè)鏈前端和后端著力。前端，要推動(dòng)顛覆性創(chuàng)新，補(bǔ)齊科技成果轉(zhuǎn)化薄弱環(huán)節(jié)。后端，要開(kāi)拓技術(shù)和產(chǎn)品應(yīng)用場(chǎng)景，以擴(kuò)大需求帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如在特定區(qū)域內(nèi)采用政府采購(gòu)、消費(fèi)補(bǔ)貼等方式持續(xù)釋放場(chǎng)景資源。

二是要素保障力度將加大，進(jìn)一步促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展。會(huì)議提出：“健全多層次金融服務(wù)體系，壯大耐心資本，更大力度吸引社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資，梯度培育創(chuàng)新型企業(yè)”。明年，中央企業(yè)創(chuàng)投基金或進(jìn)一步提高出資比例，落地長(zhǎng)期績(jī)效考核機(jī)制，明確盡職免責(zé)容錯(cuò)條件。

三是“制定全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引”，規(guī)范不當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為。今年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》，明確政府部門在出臺(tái)政策之前，都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的公平競(jìng)爭(zhēng)審查和評(píng)估，禁止差異化稅收優(yōu)惠、選擇性財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等。這對(duì)于破除市場(chǎng)分割，促進(jìn)要素自由流動(dòng)至關(guān)重要。2025年，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)仍將縱深推進(jìn)，制定“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引”無(wú)疑會(huì)將頂層要求落得更實(shí)更細(xì)，明確哪些可以做，哪些不能做；“有為政府”和“有效市場(chǎng)”也將從紙面要求一步步照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。

九、加強(qiáng)預(yù)期管理，激發(fā)微觀主體活力

會(huì)議將“穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力”列為明年經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)之一，并在工作部署中再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)預(yù)期管理，協(xié)同推進(jìn)政策實(shí)施和預(yù)期引導(dǎo)，提升政策引導(dǎo)力、影響力”。微觀主體預(yù)期和信心不穩(wěn)是此前拖累經(jīng)濟(jì)回升向好的重要因素，隨著9月下旬以來(lái)一系列增量政策的實(shí)施，微觀主體預(yù)期和信心明顯提升，股市、房地產(chǎn)市場(chǎng)活躍度上升，經(jīng)濟(jì)加快恢復(fù)。加強(qiáng)預(yù)期管理，可從以下三方面著手：

第一，提高宏觀政策透明度，加強(qiáng)市場(chǎng)溝通。例如當(dāng)前國(guó)內(nèi)物價(jià)仍較低迷，中國(guó)人民銀行雖然提出“把促進(jìn)物價(jià)合理回升作為把握貨幣政策的重要考量”，但可以進(jìn)一步設(shè)置明確的通脹目標(biāo)，將公眾的中長(zhǎng)期通脹預(yù)期錨定在合理水平，從而加快物價(jià)回升。還應(yīng)強(qiáng)化政府部門與市場(chǎng)的溝通，及時(shí)澄清一些誤讀及對(duì)政策的歪曲理解。

第二，采取更大力度甚至超預(yù)期的舉措穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，扭轉(zhuǎn)低迷預(yù)期。例如會(huì)議提出“實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，提高財(cái)政赤字率”，建議明年赤字率在3.5%以上乃至4.0%。赤字率是3.0%，還是3.5%和4.0%，赤字的絕對(duì)規(guī)模相差不大，1個(gè)百分點(diǎn)差距在1.3-1.4萬(wàn)億，但信號(hào)意義和穩(wěn)定預(yù)期的意義卻相差甚遠(yuǎn)。

第三，樹立典型，重塑民營(yíng)企業(yè)家信心。要提振民營(yíng)企業(yè)家預(yù)期和信心，需要徙木立信、千金買馬骨，建議推出正反兩方面的政商關(guān)系案例，清亂象、樹典型，有利于各方傳播和學(xué)習(xí)，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，更重要的是保持政策的穩(wěn)定性連續(xù)性和落實(shí)法治。

（作者羅志恒，系粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)；馬家進(jìn)、原野，系粵開(kāi)證券宏觀分析師。文章僅代表作者觀點(diǎn)。）