記者 | 席菁華
中國(guó)電力市場(chǎng)改革進(jìn)入深水區(qū)，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)將提速。
4月10日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）正式發(fā)布，提出加快建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。
全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系，是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要組成部分。《意見(jiàn)》提出，將建立多層次統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系，研究推動(dòng)適時(shí)組建全國(guó)電力交易中心。
這是對(duì)1月28日兩部委發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）所提政策的再度重申。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)明確了時(shí)間線路圖，并提出兩個(gè)里程碑目標(biāo)：到2025年，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系初步建成，國(guó)家市場(chǎng)與省/區(qū)域市場(chǎng)協(xié)同運(yùn)行。
到2035年，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系基本建成，適應(yīng)新型電力系統(tǒng)要求，國(guó)家市場(chǎng)與省/區(qū)域市場(chǎng)聯(lián)合運(yùn)行，新能源全面參與市場(chǎng)交易，市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)、自主選擇。
為何要建統(tǒng)一電力市場(chǎng)？
2015年，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)啟新一輪電改。
七年以來(lái)，中國(guó)在逐步放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃、擴(kuò)大中長(zhǎng)期交易規(guī)模、推進(jìn)現(xiàn)貨交易試點(diǎn)、促進(jìn)清潔能源消納等關(guān)鍵問(wèn)題上取得了重大進(jìn)展，2021年全國(guó)市場(chǎng)化交易電量接近45%。
隨著新一輪電力體制改革逐步推進(jìn)，一些深層次的問(wèn)題開(kāi)始凸顯。
第一，中國(guó)電力市場(chǎng)存在體制不完整、功能不完善、交易規(guī)則不統(tǒng)一的問(wèn)題。這主要體現(xiàn)在市場(chǎng)政策、交易規(guī)則變化較頻繁，市場(chǎng)模式和交易品種差異較大，市場(chǎng)銜接機(jī)制不夠完善。
第二，中國(guó)能源供需呈現(xiàn)逆向分布，跨省跨區(qū)交易存在市場(chǎng)壁壘，各地在“省內(nèi)電”、“省外電”、“外送電”的協(xié)調(diào)使用上存在矛盾，亟需打破壁壘。
第三，2021年下半年，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)煤電價(jià)格倒掛現(xiàn)象，部分地區(qū)“拉閘限電”，使得搭建煤電之間有效的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，完善市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制，有效平衡電力供需變得更為急迫。
第四，“雙碳”目標(biāo)要求加快構(gòu)建新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，需進(jìn)一步提高風(fēng)能、太陽(yáng)能等清潔能源的滲透率。
中國(guó)風(fēng)光資源主要集中在“三北”地區(qū)，受區(qū)域電網(wǎng)負(fù)荷強(qiáng)度限制，窩電和缺電同時(shí)存在。需要通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)發(fā)揮引導(dǎo)作用，加強(qiáng)省際、區(qū)域間電網(wǎng)互聯(lián)互通，在更大范圍內(nèi)配置新能源。
要破解以上四大問(wèn)題，要從更高層面進(jìn)行統(tǒng)籌，完善頂層規(guī)劃，加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系。
南方電網(wǎng)改革發(fā)展研究中心張森林和政策研究部盧智撰文稱，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)具有四大特征，分別為市場(chǎng)的開(kāi)放性、規(guī)則的一致性、競(jìng)爭(zhēng)的公平性，以及商品的流動(dòng)性。
全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)的建設(shè)旨在實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)，一是減少政府對(duì)資源的直接配置，重構(gòu)市場(chǎng)與政府間關(guān)系，還原電力的商品屬性，更好的發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。
二是提升電力系統(tǒng)穩(wěn)定性和靈活調(diào)節(jié)能力，在全國(guó)更大范圍內(nèi)促進(jìn)電力資源共享互濟(jì)和優(yōu)化配置。
三是激勵(lì)新能源參與交易，在保障能源安全和經(jīng)濟(jì)性兩大目標(biāo)下，提升電力市場(chǎng)對(duì)高比例新能源的適應(yīng)性，促進(jìn)新能源更大規(guī)模、更高效率的生產(chǎn)、傳輸和消納，推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型。
統(tǒng)一電力市場(chǎng)怎么建？
相較于此前的電改文件，《指導(dǎo)意見(jiàn)》首次提出組建全國(guó)電力交易中心，并明確全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)是多層次市場(chǎng)協(xié)同運(yùn)行的市場(chǎng)體系。
加強(qiáng)多層次統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)，有助于形成各層級(jí)機(jī)制有效銜接。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要引導(dǎo)各層次電力市場(chǎng)協(xié)同運(yùn)行和有序推進(jìn)跨省跨區(qū)市場(chǎng)間開(kāi)放合作。
按照“宜省則省，宜區(qū)域則區(qū)域”的原則，區(qū)域市場(chǎng)與省市場(chǎng)不分高低層級(jí)、不分先后順序。
其中，多層次協(xié)同是指國(guó)家電力市場(chǎng)層、省（自治區(qū)、直轄市）/區(qū)域電力市場(chǎng)層相互耦合、有序銜接。
在國(guó)家層面，加快建設(shè)國(guó)家電力市場(chǎng)，充分發(fā)揮北京、廣州電力交易中心作用，完善電力交易平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理和跨省跨區(qū)市場(chǎng)交易機(jī)制，研究推動(dòng)適時(shí)組建全國(guó)電力交易中心。
在組建全國(guó)電力交易中心后，將引入多種市場(chǎng)主體和戰(zhàn)略投資者，形成多方合力的治理體系，共同支撐電力市場(chǎng)合規(guī)運(yùn)營(yíng)。
在主體層面，穩(wěn)步推進(jìn)?。▍^(qū)、市）/區(qū)域市場(chǎng)建設(shè)，提高省域內(nèi)電力資源配置效率。
在協(xié)同運(yùn)行維度，引導(dǎo)各層次電力市場(chǎng)協(xié)同運(yùn)行，條件成熟時(shí)支持?。▍^(qū)、市）市場(chǎng)與國(guó)家市場(chǎng)融合發(fā)展，或多?。▍^(qū)、市）聯(lián)合形成區(qū)域市場(chǎng)后再與國(guó)家市場(chǎng)融合發(fā)展。
在跨省跨區(qū)維度，有序推進(jìn)跨省跨區(qū)市場(chǎng)間開(kāi)放合作，分類放開(kāi)跨省跨區(qū)優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃，推動(dòng)將國(guó)家送電計(jì)劃、地方政府送電協(xié)議轉(zhuǎn)化為政府授權(quán)的中長(zhǎng)期合同。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》還明確了全國(guó)電力市場(chǎng)體系中各層次市場(chǎng)的功能定位。
其中，省（區(qū)、市）市場(chǎng)主要發(fā)揮基礎(chǔ)作用，主負(fù)責(zé)保證省內(nèi)電力基本平衡和省內(nèi)電力資源的優(yōu)化配置。
區(qū)域市場(chǎng)開(kāi)展跨省區(qū)電力中長(zhǎng)期交易和調(diào)頻、備用輔助服務(wù)交易，優(yōu)化區(qū)域電力資源的配置。國(guó)家電力市場(chǎng)則負(fù)責(zé)省（區(qū)、市）/區(qū)域市場(chǎng)間的共享互濟(jì)和優(yōu)化配置。
一位資深電力觀察人士告訴界面新聞，多層次的統(tǒng)一電力市場(chǎng)，可以劃分為國(guó)家-區(qū)域-省三級(jí)，若電網(wǎng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)輸配分離，輸電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)省間互聯(lián)，配電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)本地電網(wǎng)建設(shè)。
“如此能夠?qū)崿F(xiàn)靈活和安全的平衡，電網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)一步清晰化?！痹撊耸糠Q。
形成適合中國(guó)國(guó)情、有更強(qiáng)新能源消納能力的新型電力系統(tǒng)，也是《指導(dǎo)意見(jiàn)》的重要組成部分。
該文件要求，完善適應(yīng)高比例新能源的市場(chǎng)機(jī)制，有序推動(dòng)新能源參與電力市場(chǎng)交易，以市場(chǎng)化收益吸引社會(huì)資本，促進(jìn)新能源可持續(xù)投資。
最終落地有何難點(diǎn)？
全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這一頂層設(shè)計(jì)能否真正落地落實(shí)，需得到各省政府的支持并有力執(zhí)行。這是值得關(guān)注的重要環(huán)節(jié)之一。
中國(guó)省級(jí)電力市場(chǎng)在電力市場(chǎng)體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，但部分省份存在區(qū)域封鎖和地方保護(hù)行為，且存在跨省跨區(qū)通道可用輸電容量信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，這降低了電力資源在省際間的配置效率。
中國(guó)電力體制的典型特征是“條塊分割”、“條塊博弈”、“塊塊競(jìng)爭(zhēng)”、“央地博弈”，這干擾市場(chǎng)秩序，阻礙了電力市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。“條”是指電網(wǎng)，“塊”指地方政府。
一位電網(wǎng)資深從業(yè)人士告訴界面新聞，除上述問(wèn)題外，央企下屬電企和地方發(fā)電企業(yè)的分割，也對(duì)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行形成了阻礙。
“地方發(fā)電企業(yè)優(yōu)先聽(tīng)從地方，五大發(fā)電公司下屬公司屬于央企，優(yōu)先聽(tīng)從公司總部?！鄙鲜鋈耸繉?duì)界面新聞表示，“盡管同為發(fā)電企業(yè)，但利益和訴求也不一樣”。
上述電力觀察人士對(duì)界面新聞表示，這是中國(guó)電力體制改革的一大難點(diǎn)，也是電改的核心問(wèn)題。對(duì)于“條塊分割”等問(wèn)題，電改“5號(hào)文”里已提出一定思考，但至今仍未解決。
“不同的調(diào)度主體之間有矛盾，背后是央地之爭(zhēng)?！彼硎荆叭珖?guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)的建設(shè)，要求將省間交易的主體從地方政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主體。這些機(jī)制理不順，市場(chǎng)就很難真正建立起來(lái)?！?/p>
全國(guó)電力交易中心在哪里落地、由誰(shuí)主導(dǎo)，電網(wǎng)公司的功能是否將發(fā)生轉(zhuǎn)變？這些也是業(yè)內(nèi)關(guān)注重點(diǎn)。
華北電力大學(xué)教授、能源互聯(lián)網(wǎng)研究中心主任曾鳴告訴界面新聞，全國(guó)電力交易中心的主導(dǎo)者將是國(guó)家發(fā)改委，電網(wǎng)企業(yè)扮演支撐的角色。全國(guó)、區(qū)域以及省份的交易中心，基本都由電網(wǎng)公司作為主要單位，其他相關(guān)市場(chǎng)成員參與其中。
目前，跨省跨區(qū)交易主要由國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)各自旗下的北京和廣州電力交易中心統(tǒng)一組織，基本按照國(guó)家計(jì)劃、政府間協(xié)議確定電量和電價(jià)，由電網(wǎng)企業(yè)以統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的模式交易。
全國(guó)電力交易中心推出后，兩大國(guó)家級(jí)電力交易中心扮演的角色和定位或改變。
“全國(guó)電力交易市場(chǎng)建立后，如何保證電力調(diào)度權(quán)相對(duì)獨(dú)立且保證公正性，也是核心問(wèn)題之一?！币徊辉妇呙碾娏π袠I(yè)人士對(duì)界面新聞表示，
電力體制改革包括調(diào)度交易體制改革。調(diào)度權(quán)屬于公權(quán)力，需要政府嚴(yán)格監(jiān)管。目前輸電和配電領(lǐng)域的電力調(diào)度權(quán)，主要由電網(wǎng)企業(yè)掌控。
兩大電網(wǎng)公司通過(guò)全資子公司及控股方式，直接或間接地控制著區(qū)域性和省級(jí)電力交易機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有限，不利于售電側(cè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。
上述電網(wǎng)人士則對(duì)界面新聞稱，保障電力安全與保供是電網(wǎng)企業(yè)最重要的責(zé)任，如果喪失統(tǒng)一的交易和調(diào)度系統(tǒng)，電網(wǎng)存在崩潰風(fēng)險(xiǎn)。
他認(rèn)為，電力是特殊商品，不能完全讓各級(jí)政府游離于電力市場(chǎng)之外，不能只從經(jīng)濟(jì)利益層面考慮搭建大市場(chǎng)，去闡述大自由經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的意義。
廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)也對(duì)界面新聞稱，如果從電網(wǎng)公司手中拿走調(diào)度權(quán)，可能涉及到保障電力供應(yīng)、電力安全的問(wèn)題。
“電網(wǎng)掌握調(diào)度權(quán)存在公平風(fēng)險(xiǎn)，但中國(guó)的國(guó)情要求以安全供應(yīng)為第一位，這一點(diǎn)很難改變?！绷植畯?qiáng)表示。
全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)的建設(shè)，還涉及電力市場(chǎng)空間、電價(jià)體系、跨省跨區(qū)輸電、等諸多要素，還需搭建交易規(guī)則以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
多位電網(wǎng)從業(yè)人士告訴界面新聞，中國(guó)電網(wǎng)技術(shù)運(yùn)營(yíng)能力領(lǐng)先，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)不存在技術(shù)難題。
國(guó)網(wǎng)能源研究院副總工程師馬莉曾撰文稱，統(tǒng)一市場(chǎng)并不等同于完全市場(chǎng)化，中國(guó)各省能源資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，形成了東西部、南北方經(jīng)濟(jì)差異化發(fā)展模式和不平衡格局，對(duì)電價(jià)水平的承受能力差異較大。
她認(rèn)為，電力市場(chǎng)建設(shè)初期，要通過(guò)合理的市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)，確保電價(jià)在合理范圍內(nèi)波動(dòng)，保障電力市場(chǎng)建設(shè)平穩(wěn)起步。
曾鳴告訴界面新聞，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)的搭建已形成框架，但真正統(tǒng)一交易規(guī)則，打破省間壁壘，協(xié)調(diào)好各相關(guān)部門(mén)之間的利益關(guān)系，使得電力資源在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化配置，是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)和逐步實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。
“最終，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)將在保障安全及雙碳目標(biāo)達(dá)成下，推動(dòng)電力市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高競(jìng)爭(zhēng)效率，降低電力成本，使終端用戶享受真正的改革紅利?！痹Q說(shuō)。