預算支出增速仍需加快
加快財政支出進度，是今年積極財政政策的主要內容之一。
3月以來，一般公共財政支出明顯加快，累計同比增速持續(xù)高于上年同期；特別是政府性基金預算支出，1-5個月累計同比增速已高達32.8%，顯著快于上年同期，也遠超22.3%的全年預算增速目標。
盡管如此，前5個月一般公共財政支出增長速度5.9%，仍慢于全年預算目標8.4%，
從預算完成進度來看，前5個月，一般公共財政支出99,059億元，完成全年預算的37.1%，略低于疫情前。2018年和2019年前5個月，均完成一般公共財政支出預算的38.5%左右。
如果要實現(xiàn)今年的預算支出目標267125億元，后7個月（6-12月）的一般公共財政支出，同比上年同期的增速需要達到10.0%，較前5個月需加快4.1個百分點。
財政收入缺口如何彌補？
按照今年兩會時確立的預算目標，今年公共財政收入預算增長3.80%、政府性基金預算收入增長0.60%?，F(xiàn)在來看，這一目標實現(xiàn)難度較大。
今年以來，與經(jīng)濟增長高度正相關的財政收入增速顯著下降，一般公共財政收入自4月以來不僅沒能實現(xiàn)正增長，同比降幅在5月進一步擴大至10.1%；政府性基金預算收入今年以來持續(xù)負增長，1-5月份同比下降了26.1%。
如果要實現(xiàn)前述目標，后續(xù)7個月（6-12月），一般公共預算收入同比上年同期增長速度需要達到16.3%；政府性基金預算收入同比上年同期增速則需要達到12.2%?？紤]到經(jīng)濟增速不及預期、留抵退稅還在擴容，后7個月財政收入恐很難達到上述增速。
如果后7個月一般公共財政收入逆轉負增長態(tài)勢，在持平上年同期的情況下，距離預算目標有17316億元的缺口；在同比上年增長5%的情況下，距離預算目標有12011億元的缺口；在同比上年增長8%的情況下，距離預算目標的缺口則不足9000億元。倘若一般公共財政收入未能逆轉負增長態(tài)勢，即便降速收窄到5%，缺口也將超過2.2萬億。
政府性基金收入同樣面臨缺口問題。如果后7個月其能逆轉負增長態(tài)勢，持平上年同期，距離預算收入的缺口為8369億元；如果只是緩減負增長的程度，同比降幅收窄至10%，缺口會超過1.5萬億。
上述缺口顯然無法通過稅收收入或非稅收入的內生機制得到完全彌補。
如何在不加重當年市場主體負擔的同時彌補上述缺口呢？在現(xiàn)有制度框架下，主要有以下幾種方式。
一是國有資本經(jīng)營預算收入。由于該收入取決于國有企業(yè)上年凈利潤及收取比例，再加上國有資本經(jīng)營預算不列赤字、按照收支平衡原則安排支出，所以能給財政預算的騰挪帶來了一定的靈活性和機動性，這意味著可以增加中央國有資本經(jīng)營預算收入調入中央一般公共預算的規(guī)模，也可以增加地方國有資本經(jīng)營預算調入地方一般公共預算的規(guī)模。
在國有資本經(jīng)營收入的五個來源中，占比最大、且由政府掌握主動權、可以通過調整上交比例就能增加的是國有獨資企業(yè)按照規(guī)定應當上交國家的利潤，這部分在國有資本經(jīng)營收入中的占比自相關數(shù)據(jù)發(fā)布以來處于63%-85%之間。如果加上國有控股、參股企業(yè)國有股權（股份）獲得的股利、股息收入，二者合計占比自相關數(shù)據(jù)發(fā)布以來處于77-91%之間。
2016-2020年間，每年國有資本經(jīng)營預算調出資金，也就是調入一般公共預算部分，決算數(shù)都超過預算數(shù)，超過的幅度在23%-51%之間。2021年決算數(shù)還未公布，但從目前的公開信息看，實際調入超過預算數(shù)19%。
基于上述歷史數(shù)據(jù)，我們可以做一下簡單估算。在今年國有資本經(jīng)營預算調入一般公共預算2272.12億元的基礎上，如果不調整國有獨資企業(yè)上交利潤比例，可能再增加調入資金431億元到1158億元；如果臨時上調國有獨資企業(yè)上交利潤比例十個百分點，參考2020年利潤收入3039億元、當年上交比例30%、過去兩年國有企業(yè)利潤增速，假定2021年國有獨資企業(yè)利潤增速為30%、2022年持平上年，則調入規(guī)模可以再增加1300億元。
二是充分利用全國人大已經(jīng)批準的債務限額。盡管此舉會提高赤字率，但全國層面的財政赤字率并不是一個嚴格執(zhí)行的目標值，今年原本擬按2.8%左右安排，仍有向上增加的空間（2021年預期目標未為3.2%、2020年為3.6%）。
具體來看，如果國債在限額內頂格發(fā)行，不僅能覆蓋年初擬定的26500億元中央財政赤字，還余7811億元；如果地方政府一般債務余額限額頂格發(fā)行，除了可以覆蓋7200億元的地方財政赤字外，還余13380億元；如果地方政府專項債務余額限額頂格發(fā)行，除覆蓋已經(jīng)下達的36500億元外，還余14693億元。
需要指出的是，地方政府專項債納入政府性基金，后者也是依照收支平衡原則管理的，不涉及赤字；至于地方政府一般債務，雖然一般來說地方各級預算也不列赤字，但預算法規(guī)定，當省、自治區(qū)、直轄市一般公共預算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，可以報本級人民代表大會或者其常務委員會增列赤字（在下一年度預算中予以彌補）。
三是可以發(fā)行特別國債。特別國債雖然也是中央政府借債、納入國債余額管理，但不是對預算赤字的融資、發(fā)行收入列入政府性基金預算，發(fā)行流程也相對簡單，無需在年初兩會時提交全國人大審議，可以由國務院提請全國人大常委會審議，調整年末國債余額限額，再由財政部發(fā)行。
特別國債資金作為年初預算外的收入，均有明確用途。比如2020年的抗疫特別國債，明確用于支持地方基礎設施建設和抗疫相關支出、支持地方疫情防控。前兩項合計占比70%，列入中央政府性基金轉移支付預算；后一項占比30%，由中央政府性基金預算調入中央一般公共預算，列入特殊轉移支付。
此外，各級政府也在加大盤活存量資金力度。國務院在穩(wěn)住經(jīng)濟的一攬子政策中的第二項措施，明確要求“對結余資金和連續(xù)兩年未用完的結轉資金按規(guī)定收回統(tǒng)籌使用，對不足兩年的結轉資金中不需按原用途使用的資金收回統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展急需支持的領域”，各級政府在落實中也推出了相應措施。
截至5月末，我國各級政府在中國人民銀行的財政性存款即貨幣當局政府存款達46413億元，財政部門存放在銀行業(yè)金融機構的各項財政資金達60027億元。這兩大存款長期保持一定規(guī)模以上，自2021年5月以來，前者未低于5萬億元，后者未低于4.2萬億元。雖然這些資金的形成有收入和支出之間存在時滯的因素，后者也有國庫定期存款，但并不足以完全解釋。
警惕非稅收入的逆周期特性
過去兩個月，在稅收收入當月同比增速負增長的同時，非稅收入當月同比仍保持了10%以上的增速。4月和5月，稅收收入分別同比下降47.3%和38.1%，扣除留抵退稅因素后分別同比下降6.6%、8.1%，后者較3月份當月同比分別下降6.4、7.9個百分點；非稅收入則分別同比增長10.3%、11.7%。非稅收入包括專項收入、行政事業(yè)性收費、罰沒收入等（大規(guī)模增值稅留抵退稅政策落實自4月份開始，前述扣除留抵退稅后的稅收當月增速是由財政部公開信息計算所得）。
也就是說，在經(jīng)濟增速顯著放緩的時候，非稅收入增速不僅沒有下降反而上升了。前5個月，非稅收入較上年多收了1657億元。這無疑會削弱積極財政政策的效力，特別是減稅降費的實際效果。
從歷史數(shù)據(jù)看，上述現(xiàn)象并不鮮見，非稅收入表現(xiàn)出較為明顯的逆周期特性，在稅收收入隨著經(jīng)濟下行增速放緩甚至下降的時候，非稅收入增速則會上升，反之亦然。
這不難理解，地方財政支出具有剛性，當稅收收入減速甚至負增長，收支缺口會擴大，若要彌補這一缺口，不需要額外流程即可獲得的非稅收入便成為占優(yōu)選擇。
盡管我國對非稅收入的管理在持續(xù)改進，但從基層財政工作人員的反饋看，仍面臨不少問題。比如，在開展非稅收入收繳管理流程中存在著不科學性，而流程上的不科學，直接會造成執(zhí)收項目名稱混用、收費標準混亂等問題；個別基層單位缺乏必要的非稅收入審核流程及統(tǒng)計分析管理制度，由此，對非稅收入標準、金額等數(shù)據(jù)存在審核不到位的情況。
在此背景下，有必要抑制基層政府的增收沖動，這可能需要中央政府加大轉移支付力度，也需要由上到下加強相關監(jiān)管。
還需要增加財政支出預算嗎？
從上半年政策安排可以看出，有關部門在現(xiàn)有預算框架內各種騰挪，已在盡可能減輕市場主體負擔、以少量財政資金帶動更多市場資金進而拉動投資和消費，但效果尚未完全顯現(xiàn)。雖然有關政策仍在落地、效力還在釋放，但考慮到就業(yè)壓力與增長目標，財政政策加碼勢在必行。
如果不愿意明顯提升赤字率，有關措施可能還得需要圍繞政府性基金。一方面，如前所述，可以發(fā)行特別國債，利用相關資金拉動投資和消費。另一方面，按照國務院安排，今年已下達的3.45萬億元專項債將在6月底前發(fā)行完畢、且會力爭在8月底前使用完畢，這意味著9月以后，專項債關聯(lián)的投資將顯著減少，由此形成一個空白，這需要增加今年的專項債額度，或提前下達2023年地方專項債額度。
不過，考慮到兩會時確定的2022年公共財政預算支出目標是基于當時對經(jīng)濟形勢的預期而確定的，3月以來，疫情對經(jīng)濟的沖擊大大超過了年初時的預測，因此，有必要增加財政支出。
我國預算法在法理上也允許預算作出調整——“經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應當進行預算調整”——具體包括四種情形，需要增加或者減少預算總支出的、需要調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金的、需要調減預算安排的重點支出數(shù)額的、需要增加舉借債務數(shù)額的。
按照預算法規(guī)定，預算調整初步方案需要在人大常委會舉行會議審查和批準的30日前送交人大特定委員會進行出初步審查。根據(jù)全國人大披露的信息，全國人大常委會會議一般每兩個月舉行一次，在雙月的下旬召開。有特殊需要時，可以臨時召集常委會會議。
政策落地越早，效力發(fā)揮得就越早，如果要進行預算調整，宜早不宜遲。
