預(yù)算支出增速仍需加快
加快財(cái)政支出進(jìn)度，是今年積極財(cái)政政策的主要內(nèi)容之一。
3月以來(lái)，一般公共財(cái)政支出明顯加快，累計(jì)同比增速持續(xù)高于上年同期；特別是政府性基金預(yù)算支出，1-5個(gè)月累計(jì)同比增速已高達(dá)32.8%，顯著快于上年同期，也遠(yuǎn)超22.3%的全年預(yù)算增速目標(biāo)。
盡管如此，前5個(gè)月一般公共財(cái)政支出增長(zhǎng)速度5.9%，仍慢于全年預(yù)算目標(biāo)8.4%，
從預(yù)算完成進(jìn)度來(lái)看，前5個(gè)月，一般公共財(cái)政支出99,059億元，完成全年預(yù)算的37.1%，略低于疫情前。2018年和2019年前5個(gè)月，均完成一般公共財(cái)政支出預(yù)算的38.5%左右。
如果要實(shí)現(xiàn)今年的預(yù)算支出目標(biāo)267125億元，后7個(gè)月（6-12月）的一般公共財(cái)政支出，同比上年同期的增速需要達(dá)到10.0%，較前5個(gè)月需加快4.1個(gè)百分點(diǎn)。
財(cái)政收入缺口如何彌補(bǔ)？
按照今年兩會(huì)時(shí)確立的預(yù)算目標(biāo)，今年公共財(cái)政收入預(yù)算增長(zhǎng)3.80%、政府性基金預(yù)算收入增長(zhǎng)0.60%。現(xiàn)在來(lái)看，這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度較大。
今年以來(lái)，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高度正相關(guān)的財(cái)政收入增速顯著下降，一般公共財(cái)政收入自4月以來(lái)不僅沒(méi)能實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)，同比降幅在5月進(jìn)一步擴(kuò)大至10.1%；政府性基金預(yù)算收入今年以來(lái)持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，1-5月份同比下降了26.1%。
如果要實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)，后續(xù)7個(gè)月（6-12月），一般公共預(yù)算收入同比上年同期增長(zhǎng)速度需要達(dá)到16.3%；政府性基金預(yù)算收入同比上年同期增速則需要達(dá)到12.2%?？紤]到經(jīng)濟(jì)增速不及預(yù)期、留抵退稅還在擴(kuò)容，后7個(gè)月財(cái)政收入恐很難達(dá)到上述增速。
如果后7個(gè)月一般公共財(cái)政收入逆轉(zhuǎn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在持平上年同期的情況下，距離預(yù)算目標(biāo)有17316億元的缺口；在同比上年增長(zhǎng)5%的情況下，距離預(yù)算目標(biāo)有12011億元的缺口；在同比上年增長(zhǎng)8%的情況下，距離預(yù)算目標(biāo)的缺口則不足9000億元。倘若一般公共財(cái)政收入未能逆轉(zhuǎn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，即便降速收窄到5%，缺口也將超過(guò)2.2萬(wàn)億。
政府性基金收入同樣面臨缺口問(wèn)題。如果后7個(gè)月其能逆轉(zhuǎn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，持平上年同期，距離預(yù)算收入的缺口為8369億元；如果只是緩減負(fù)增長(zhǎng)的程度，同比降幅收窄至10%，缺口會(huì)超過(guò)1.5萬(wàn)億。
上述缺口顯然無(wú)法通過(guò)稅收收入或非稅收入的內(nèi)生機(jī)制得到完全彌補(bǔ)。
如何在不加重當(dāng)年市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)的同時(shí)彌補(bǔ)上述缺口呢？在現(xiàn)有制度框架下，主要有以下幾種方式。
一是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入。由于該收入取決于國(guó)有企業(yè)上年凈利潤(rùn)及收取比例，再加上國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不列赤字、按照收支平衡原則安排支出，所以能給財(cái)政預(yù)算的騰挪帶來(lái)了一定的靈活性和機(jī)動(dòng)性，這意味著可以增加中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入調(diào)入中央一般公共預(yù)算的規(guī)模，也可以增加地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入地方一般公共預(yù)算的規(guī)模。
在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入的五個(gè)來(lái)源中，占比最大、且由政府掌握主動(dòng)權(quán)、可以通過(guò)調(diào)整上交比例就能增加的是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上交國(guó)家的利潤(rùn)，這部分在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入中的占比自相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)布以來(lái)處于63%-85%之間。如果加上國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息收入，二者合計(jì)占比自相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)布以來(lái)處于77-91%之間。
2016-2020年間，每年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金，也就是調(diào)入一般公共預(yù)算部分，決算數(shù)都超過(guò)預(yù)算數(shù)，超過(guò)的幅度在23%-51%之間。2021年決算數(shù)還未公布，但從目前的公開(kāi)信息看，實(shí)際調(diào)入超過(guò)預(yù)算數(shù)19%。
基于上述歷史數(shù)據(jù)，我們可以做一下簡(jiǎn)單估算。在今年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算2272.12億元的基礎(chǔ)上，如果不調(diào)整國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上交利潤(rùn)比例，可能再增加調(diào)入資金431億元到1158億元；如果臨時(shí)上調(diào)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上交利潤(rùn)比例十個(gè)百分點(diǎn)，參考2020年利潤(rùn)收入3039億元、當(dāng)年上交比例30%、過(guò)去兩年國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)增速，假定2021年國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)增速為30%、2022年持平上年，則調(diào)入規(guī)模可以再增加1300億元。
二是充分利用全國(guó)人大已經(jīng)批準(zhǔn)的債務(wù)限額。盡管此舉會(huì)提高赤字率，但全國(guó)層面的財(cái)政赤字率并不是一個(gè)嚴(yán)格執(zhí)行的目標(biāo)值，今年原本擬按2.8%左右安排，仍有向上增加的空間（2021年預(yù)期目標(biāo)未為3.2%、2020年為3.6%）。
具體來(lái)看，如果國(guó)債在限額內(nèi)頂格發(fā)行，不僅能覆蓋年初擬定的26500億元中央財(cái)政赤字，還余7811億元；如果地方政府一般債務(wù)余額限額頂格發(fā)行，除了可以覆蓋7200億元的地方財(cái)政赤字外，還余13380億元；如果地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額限額頂格發(fā)行，除覆蓋已經(jīng)下達(dá)的36500億元外，還余14693億元。
需要指出的是，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債納入政府性基金，后者也是依照收支平衡原則管理的，不涉及赤字；至于地方政府一般債務(wù)，雖然一般來(lái)說(shuō)地方各級(jí)預(yù)算也不列赤字，但預(yù)算法規(guī)定，當(dāng)省、自治區(qū)、直轄市一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，可以報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)增列赤字（在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)）。
三是可以發(fā)行特別國(guó)債。特別國(guó)債雖然也是中央政府借債、納入國(guó)債余額管理，但不是對(duì)預(yù)算赤字的融資、發(fā)行收入列入政府性基金預(yù)算，發(fā)行流程也相對(duì)簡(jiǎn)單，無(wú)需在年初兩會(huì)時(shí)提交全國(guó)人大審議，可以由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，調(diào)整年末國(guó)債余額限額，再由財(cái)政部發(fā)行。
特別國(guó)債資金作為年初預(yù)算外的收入，均有明確用途。比如2020年的抗疫特別國(guó)債，明確用于支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出、支持地方疫情防控。前兩項(xiàng)合計(jì)占比70%，列入中央政府性基金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算；后一項(xiàng)占比30%，由中央政府性基金預(yù)算調(diào)入中央一般公共預(yù)算，列入特殊轉(zhuǎn)移支付。
此外，各級(jí)政府也在加大盤(pán)活存量資金力度。國(guó)務(wù)院在穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策中的第二項(xiàng)措施，明確要求“對(duì)結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金按規(guī)定收回統(tǒng)籌使用，對(duì)不足兩年的結(jié)轉(zhuǎn)資金中不需按原用途使用的資金收回統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需支持的領(lǐng)域”，各級(jí)政府在落實(shí)中也推出了相應(yīng)措施。
截至5月末，我國(guó)各級(jí)政府在中國(guó)人民銀行的財(cái)政性存款即貨幣當(dāng)局政府存款達(dá)46413億元，財(cái)政部門(mén)存放在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)財(cái)政資金達(dá)60027億元。這兩大存款長(zhǎng)期保持一定規(guī)模以上，自2021年5月以來(lái)，前者未低于5萬(wàn)億元，后者未低于4.2萬(wàn)億元。雖然這些資金的形成有收入和支出之間存在時(shí)滯的因素，后者也有國(guó)庫(kù)定期存款，但并不足以完全解釋。
警惕非稅收入的逆周期特性
過(guò)去兩個(gè)月，在稅收收入當(dāng)月同比增速負(fù)增長(zhǎng)的同時(shí)，非稅收入當(dāng)月同比仍保持了10%以上的增速。4月和5月，稅收收入分別同比下降47.3%和38.1%，扣除留抵退稅因素后分別同比下降6.6%、8.1%，后者較3月份當(dāng)月同比分別下降6.4、7.9個(gè)百分點(diǎn)；非稅收入則分別同比增長(zhǎng)10.3%、11.7%。非稅收入包括專(zhuān)項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入等（大規(guī)模增值稅留抵退稅政策落實(shí)自4月份開(kāi)始，前述扣除留抵退稅后的稅收當(dāng)月增速是由財(cái)政部公開(kāi)信息計(jì)算所得）。
也就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)增速顯著放緩的時(shí)候，非稅收入增速不僅沒(méi)有下降反而上升了。前5個(gè)月，非稅收入較上年多收了1657億元。這無(wú)疑會(huì)削弱積極財(cái)政政策的效力，特別是減稅降費(fèi)的實(shí)際效果。
從歷史數(shù)據(jù)看，上述現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，非稅收入表現(xiàn)出較為明顯的逆周期特性，在稅收收入隨著經(jīng)濟(jì)下行增速放緩甚至下降的時(shí)候，非稅收入增速則會(huì)上升，反之亦然。
這不難理解，地方財(cái)政支出具有剛性，當(dāng)稅收收入減速甚至負(fù)增長(zhǎng)，收支缺口會(huì)擴(kuò)大，若要彌補(bǔ)這一缺口，不需要額外流程即可獲得的非稅收入便成為占優(yōu)選擇。
盡管我國(guó)對(duì)非稅收入的管理在持續(xù)改進(jìn)，但從基層財(cái)政工作人員的反饋看，仍面臨不少問(wèn)題。比如，在開(kāi)展非稅收入收繳管理流程中存在著不科學(xué)性，而流程上的不科學(xué)，直接會(huì)造成執(zhí)收項(xiàng)目名稱(chēng)混用、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂等問(wèn)題；個(gè)別基層單位缺乏必要的非稅收入審核流程及統(tǒng)計(jì)分析管理制度，由此，對(duì)非稅收入標(biāo)準(zhǔn)、金額等數(shù)據(jù)存在審核不到位的情況。
在此背景下，有必要抑制基層政府的增收沖動(dòng)，這可能需要中央政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，也需要由上到下加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管。
還需要增加財(cái)政支出預(yù)算嗎？
從上半年政策安排可以看出，有關(guān)部門(mén)在現(xiàn)有預(yù)算框架內(nèi)各種騰挪，已在盡可能減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)、以少量財(cái)政資金帶動(dòng)更多市場(chǎng)資金進(jìn)而拉動(dòng)投資和消費(fèi)，但效果尚未完全顯現(xiàn)。雖然有關(guān)政策仍在落地、效力還在釋放，但考慮到就業(yè)壓力與增長(zhǎng)目標(biāo)，財(cái)政政策加碼勢(shì)在必行。
如果不愿意明顯提升赤字率，有關(guān)措施可能還得需要圍繞政府性基金。一方面，如前所述，可以發(fā)行特別國(guó)債，利用相關(guān)資金拉動(dòng)投資和消費(fèi)。另一方面，按照國(guó)務(wù)院安排，今年已下達(dá)的3.45萬(wàn)億元專(zhuān)項(xiàng)債將在6月底前發(fā)行完畢、且會(huì)力爭(zhēng)在8月底前使用完畢，這意味著9月以后，專(zhuān)項(xiàng)債關(guān)聯(lián)的投資將顯著減少，由此形成一個(gè)空白，這需要增加今年的專(zhuān)項(xiàng)債額度，或提前下達(dá)2023年地方專(zhuān)項(xiàng)債額度。
不過(guò)，考慮到兩會(huì)時(shí)確定的2022年公共財(cái)政預(yù)算支出目標(biāo)是基于當(dāng)時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)期而確定的，3月以來(lái)，疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊大大超過(guò)了年初時(shí)的預(yù)測(cè)，因此，有必要增加財(cái)政支出。
我國(guó)預(yù)算法在法理上也允許預(yù)算作出調(diào)整——“經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整”——具體包括四種情形，需要增加或者減少預(yù)算總支出的、需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的、需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的、需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。
按照預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算調(diào)整初步方案需要在人大常委會(huì)舉行會(huì)議審查和批準(zhǔn)的30日前送交人大特定委員會(huì)進(jìn)行出初步審查。根據(jù)全國(guó)人大披露的信息，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次，在雙月的下旬召開(kāi)。有特殊需要時(shí)，可以臨時(shí)召集常委會(huì)會(huì)議。
政策落地越早，效力發(fā)揮得就越早，如果要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，宜早不宜遲。
