記者 王珍
今年的政府工作報告提出，實施更加積極的財政政策。統(tǒng)籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規(guī)模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。
具體如何發(fā)力，財政預(yù)算報告給出了更詳細(xì)的答案。根據(jù)界面新聞的梳理，積極的財政政策主要體現(xiàn)在四個方面：廣義財政顯著擴(kuò)張、非稅收入大幅下降、支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及中央支出顯著提升。
財政部在預(yù)算報告中稱，綜合判斷，國內(nèi)外環(huán)境變化帶來的影響將持續(xù)向財政傳導(dǎo)，2025年財政收支矛盾仍然突出，必須把困難挑戰(zhàn)考慮得更充分一些，把政策舉措準(zhǔn)備得更周全一些，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供堅實保障。
廣義財政顯著擴(kuò)張
根據(jù)預(yù)算報告，2025年擬安排財政預(yù)算赤字率4%左右，比上年提高1個百分點，赤字規(guī)模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。這里的赤字率是指狹義赤字率，即政府預(yù)算內(nèi)的收支差額和名義國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）之比。
此外，今年新增地方政府專項債規(guī)模為4.4萬億元，較上年增加5000億元；發(fā)行1.3萬億元超長期特別國債，較上年增加3000億元；發(fā)行5000億元特別國債，補(bǔ)充國有大行核心一級資本。新增地方政府專項債和超長期特別國債納入政府性基金預(yù)算，不計入赤字。
中誠信國際研究院研究員閆彥明對界面新聞指出，在“實施更加積極的財政政策”的要求下，今年狹義赤字率首次達(dá)到4%，赤字規(guī)模創(chuàng)歷史新高、達(dá)5.66萬億元，考慮到4.4萬億元新增專項債、1.8萬億元特別國債和2萬億元用于置換存量隱性債務(wù)的專項債之后，今年廣義赤字規(guī)模將較去年增加2.9萬億元至13.86萬億元，廣義赤字率為9.8%、較去年抬升1.7個百分點，為歷史最高水平。
具體來看，今年特別國債發(fā)行規(guī)模合計1.8萬億元，較上年增加8000億元。根據(jù)中誠信國際研究院估算，這或能拉動GDP增長約0.5-1個百分點；其中5000億元特別國債將用于補(bǔ)充國有大行核心一級資本，增強(qiáng)其抗風(fēng)險能力和放貸能力，更好地服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院高級研究員王運金表示，4.4萬億元新增地方專項債與2萬億元用于化債的專項債將大幅緩解地方財政壓力，騰出更多資源用于擴(kuò)投資與穩(wěn)民生。經(jīng)過多年的優(yōu)化調(diào)整，地方專項債的投向領(lǐng)域更加靈活，地方擴(kuò)大政府投資的能力更強(qiáng)；用作資本金的領(lǐng)域已由17個增加到22個，預(yù)計將進(jìn)一步拓寬；用作資本金的比例擴(kuò)大至30%，將有效支持低空經(jīng)濟(jì)、算力等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展及傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)等的轉(zhuǎn)型升級。
非稅收入大幅下降
2025年財政預(yù)算草案顯示，今年全國一般公共預(yù)算收入預(yù)計增長0.1%，一般公共預(yù)算支出增長4.4%。一般公共預(yù)算收支又被稱為“第一本賬”。
雖然收入預(yù)算增速較上年有所放緩，但分析師指出，2025年“第一本賬”的預(yù)算更加嚴(yán)謹(jǐn)，其中稅收收入、非稅收入預(yù)期增速分別是3.7%、-14.2%，分別比上年實際增速提高7.1個百分點和下降39.6個百分點。
民生證券分析師陶川認(rèn)為，今年赤字規(guī)模擴(kuò)大，不僅“上修”了財政支出，同時“下修”了財政收入。背后一大原因便是非稅收入的不可持續(xù)性。財政部早在去年年底便提出“嚴(yán)禁征收過頭稅費”，2025年預(yù)算案中將非稅收入同比增速定為-14.2%，有意弱化它對于公共財政收入的支撐。
“相較之下，2025年對稅收收入的要求還是比較高，除了船舶噸稅、車輛購置稅，預(yù)算案對于其他稅種的要求均是正增速?！碧沾ㄕf。
西南財經(jīng)大學(xué)教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督中心主任劉蓉指出，2025年預(yù)算報告提出非稅收入消減，但沒有明確提出具體的實現(xiàn)方式，結(jié)合過往經(jīng)驗及各地實踐舉措，實現(xiàn)非稅收入消減一般可以從增加稅收收入、強(qiáng)化預(yù)算統(tǒng)籌、壓縮財政支出，規(guī)范執(zhí)法方式等角度入手。
她特別提到優(yōu)化執(zhí)法方式。“轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，堅持執(zhí)法為民，從單純的執(zhí)法管理向服務(wù)與管理并重轉(zhuǎn)變，可以避免為追求非稅收入而過度執(zhí)法或不合理執(zhí)法?！皠⑷卣f，同時，規(guī)范執(zhí)法行為。例如壓縮執(zhí)法過程中的自由裁量空間，明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，減少執(zhí)法的隨意性，防止出現(xiàn)亂收費、亂罰款等增加非稅收入的行為。
野村中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家陸挺補(bǔ)充道，今年預(yù)算報告將財政收入和支出的增長目標(biāo)分別設(shè)定為0.1%和4.4%，而2024年的實際增長分別為1.3%和3.6%。考慮到地方政府面臨的財政壓力仍然較大，預(yù)算內(nèi)財政收入的預(yù)測較為現(xiàn)實。根據(jù)預(yù)算內(nèi)財政收入和支出的目標(biāo)，2025年窄口徑財政赤字率將達(dá)到GDP的5.5%，高于2024年的4.8%。
支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化
財政部表示，從財政支出看，發(fā)揮財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用，擴(kuò)投資、保民生、穩(wěn)就業(yè)、促消費等領(lǐng)域需要強(qiáng)化保障，培育新質(zhì)生產(chǎn)力、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點支出剛性增長，糧食儲備、政府債務(wù)還本付息支出等繼續(xù)增加，財政騰挪空間有限。
分析師表示，今年的支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府工作報告提到的——“推動更多資金資源‘投資于人’，服務(wù)于民生，支持?jǐn)U大就業(yè)、促進(jìn)居民增收減負(fù)、加強(qiáng)消費激勵，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)”的要求。
銀河證券資深宏觀分析師聶天奇指出，2025年一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向科教、民生、社保，基建支出整體增速有所降低。2025年傳統(tǒng)基建四項：城鄉(xiāng)社區(qū)、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水、交通運輸目標(biāo)預(yù)算增速分別為2.4%、1.7%、0.2%、2.4%，除交通運輸支出外，其他增速目標(biāo)均較去年有所降低，交通運輸一般以中央主導(dǎo)項目為主。
另一方面，科學(xué)技術(shù)、教育、社保、住房保障和衛(wèi)生健康等“投資于人”的支出類別目標(biāo)增速分別為8.3%、6.1%、4.7%、4.4%、5.0%，均較去年進(jìn)一步提升，且高于傳統(tǒng)基建等“投資于物”的目標(biāo)支出增速。
陶川也認(rèn)為，2025年預(yù)算報告中，財政支出將更多向安全、科技、民生領(lǐng)域傾斜，其中投向教育、外交與國防、科學(xué)技術(shù)的支出比例提升最為明顯。相較之下，2025年與基建相關(guān)的城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、交通運輸支出，其重要性都在明顯弱化。
中央支出顯著提升
從赤字結(jié)構(gòu)看，今年中央赤字安排4.86萬億元，較去年增加1.52萬億元，地方赤字8000億元、較去年增加800億元。分析師指出，今年新增赤字95%由中央承擔(dān)，同時，中央赤字占比較上年抬升3.6個百分點至85.9%，創(chuàng)歷史最高水平，體現(xiàn)了中央加杠桿的意圖。
閆彥明指出，我國中央政府杠桿率僅為地方政府的一半，在當(dāng)前宏觀效率下滑，微觀主體擴(kuò)表意愿不強(qiáng)等背景下，中央加杠桿有利于提振信心、擴(kuò)大需求，更好發(fā)揮統(tǒng)籌調(diào)控職能，通過增加對地方的轉(zhuǎn)移支付等方式，也有利于減輕地方發(fā)展包袱，激發(fā)地方活力。同時，中央發(fā)力將進(jìn)一步優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低整體宏觀債務(wù)成本，尤其考慮到目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型涉及到的重大戰(zhàn)略及關(guān)鍵領(lǐng)域的項目大多具有較強(qiáng)的外部性、公益性，加大“央進(jìn)”力度是應(yīng)時之舉。
聶天奇認(rèn)為，從央地新增債務(wù)占比和投向來看，中央加碼趨勢顯著且更多用于投資和支持全國性消費政策，而地方財政加碼相對克制，且新增債務(wù)更多用于化解隱債和支持房地產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展。
“例如新增地方專項債額度雖然較去年3.9萬億提升了5000億，但考慮到其中有8000億元用于存量債務(wù)化解，部分用于土地儲備、存量商品房收購，地方財政實際上用于新增投資項目的資金規(guī)?；蜉^去年小幅降低?！甭櫶炱嬲f，“化債”和“收儲”均是未來地方政府聚焦的防風(fēng)險領(lǐng)域。
另外，今年政府工作報告在談到風(fēng)險、挑戰(zhàn)時提到，“一些地方基層財政困難”，同時在政策取向中提出“中央財政加大對地方一般性轉(zhuǎn)移支付力度，向困難地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。嚴(yán)格落實分級保障責(zé)任，筑牢兜實基層‘三?！拙€”。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒指出，考慮地方財政實際情況，今年中央對地方轉(zhuǎn)移支付安排10.34萬億元，剔除2023年增發(fā)國債結(jié)轉(zhuǎn)至2024年資金因素后，同口徑增長8.4%。
“中央近年來持續(xù)加大對地方的轉(zhuǎn)移支付，連續(xù)第三年超過10萬億規(guī)模，這有利于緩解地方財政壓力，讓地方政府有更大的財力去支持科技創(chuàng)新、民生改善和營商環(huán)境優(yōu)化，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！绷_志恒說。